Reencasillamiento laboral: la SCJM reconoce funciones reales por sobre el cargo nominal y rechaza la excusa presupuestaria

La Suprema Corte de Justicia de Mendoza, con voto dividido, reconoció el derecho de un agente público a ser recategorizado en función de las tareas informáticas que desempeñaba desde 2018, pese a estar formalmente encasillado como auxiliar administrativo. El voto mayoritario destacó la primacía de las funciones reales sobre las asignadas formalmente y reafirmó que la administración no puede invocar razones presupuestarias para eludir derechos laborales reconocidos. El voto minoritario cuestionó la legitimidad del cambio de funciones, al no haber mediado una decisión formal de la autoridad competente y abordó la obligatoriedad del reclamo administrativo previo.

Carátula:

“Villadeamigo Luis Gerardo c/ Hospital Central de Mendoza p/ Acción Procesal Administrativa”

Expediente N°:

13-07277741-1

Tribunal:

SCJM Sala con Competencia Originaria

Fecha de sentencia:

26/12/2024

Magistrados:

Garay (preopinante), Adaro, Palermo

Posición de la parte actora

• Manifiesta que se encuentra incorrectamente encasillado en el agrupamiento administrativo y técnico, tramo ejecución, cargo auxiliar; y que corresponde reencasillarlo en el agrupamiento Sistematización de Datos en el cargo Analista sin título.

• Explica en el 2004 ingresó a trabajar el Hospital Central de Mendoza. El 01/06/2007 fue pasado a planta permanente. Desde su ingreso realizó tareas administrativas, por lo que estaba encasillado como auxiliar administrativo, en el agrupamiento Administrativo y Técnico, tramo ejecución. El 20/04/2018 se le notificó mediante nota, que cambiaba de servicio y que a partir de entonces debía comenzar a cumplir funciones en el área de cómputos. Desde ese momento desempeñó funciones correspondientes al cargo de “analista sin título”, del agrupamiento sistematización de datos.

• Especifica que si bien no tiene título universitario o terciario referido a su función de analista, sí ha efectuado numerosos cursos en la materia y tiene muchos conocimientos adquiridos y que de todas formas la falta de título universitario no es un impedimento para que le den el cargo solicitado, ya que el mismo CCT establece la categoría de “analista sin título”.

• Invoca el art. 29 de la Ley 7897 y afirma que el plazo máximo para obtener el cambio de agrupamiento es de un año, por lo que se ha vencido holgadamente el mismo, dado que su reclamo data del 17/04/2019.

• Apunta que la falta de respuesta efectiva a su reclamo durante más de 4 años, da cuenta de un obrar administrativo contrario a los principios que informan las normas del procedimiento, en particular, el de instrucción oficiosa y buena fe, transparencia, que se instituye como pilar de la buena Administración.

Posición de la parte demandada

• La primera dificultad que se observa para hacer lugar al cambio de funciones es contar con la partida presupuestaria. Hasta el año 2022, la administración realizó los trámites que estaban a su alcance para obtener el resultado buscado, pero sin la partida presupuestaria correspondiente.

• Por más intención que posea la máxima autoridad del hospital para obtener un resultado, si no posee las previsiones de presupuesto destinadas a ello, no puede dar trámite, pues recaería en incumplimiento de sus funciones como funcionario público.

• Deberá tenerse presente el dictamen legal que obra en el expediente administrativo en lo concerniente al cambio de servicio pero no de funciones y con destino a una actividad administrativa; por lo que, en caso de hacerse lugar a la demanda, el cambio a su criterio debería ser a partir de la fecha de la sentencia y no desde la fecha en que se reclama.

Decisión de la SCJM

Voto del Dr. Garay (minoría)

Propone el rechazo de la demanda por los siguientes motivos.

Modo de asignación de funciones al actor

• El actor pretende ser recategorizado en un agrupamiento distinto de aquel en que revistó desde su ingreso a la planta permanente y hasta la actualidad (Administrativo y Técnico), con fundamento en las funciones de analista que cumpliría desde que se dispuso su traspaso al área de Cómputos en fecha 20/04/2018. Sin embargo al ordenarse el traspaso de área se asignaron las mismas funciones que venía desarrollando hasta el 20/04/2018.

• Si bien no existe al respecto elemento preciso alguno, puede deducirse que el Jefe de Informática, haciendo caso omiso de la resolución adoptada juntamente con el Subdirector de Recursos Humanos, sería quien le habría asignado tareas distintas de las cuales habrían motivado el cambio de servicio. En el expediente administrativo la Subdirección de Recursos, solicitó se notificara que no se habían cambiado las funciones de aquél sino sólo el sector de trabajo.

• No se acompaña constancia alguna que acredite que con posterioridad a dicha nota haya existido una decisión emanada de autoridad competente que asignara al agente las funciones que hoy pretende se reconozcan.

• Sin ingresar en el análisis relativo a si la decisión del Jefe de Informática, ilegítima desde su origen, debió ser o no obedecida por el inferior (dado lo normado por el art. 19 de la Ley 9003), no debe dejar de valorarse, que el actor conocía que su traspaso a la Sección de Cómputos era con el fin de que cumpliera funciones administrativas.

Trámite administrativo del reclamo

• Tampoco fue el propio interesado el que inició las actuaciones administrativas mediante la interposición del pertinente reclamo, en contraposición a lo normado por el art. 29 de la Ley Nº 7897.

• La idea de reclamo frente a la administración da cuenta de la facultad que tiene todo administrado de poder exigir ciertas conductas u omisiones del aparato estatal, tendientes a la satisfacción de algún interés jurídicamente tutelado. (Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Mendoza. Ley N.º 9003. Comentada y Concordada. Jurisprudencia Actualizada. Director Dalmiro Garay Cueli. Pág. 1286)

• En el esquema constitucional mendocino, el reclamo previo quedó dispuesto para los casos en donde era necesaria la “denegación expresa o tácita de la autoridad administrativa” y allí donde no había acto, ello en el armónico juego de los arts. 40, 128 inc. 20 y 144 inc. 5 de la Constitución de la Provincia, esquema que en definitiva viene a reglamentar la Ley 9003 (op. cit. pág. 1287).

• Asimismo al distinguir el reclamo obligatorio del facultativo se explicitó que la distinción se vincula esencialmente con el marco normativo de fondo en que se sustenta el mismo y con su necesidad, para, posteriormente, acudir a la justicia a cuestionarlo una vez resuelto en sede administrativa (…) resaltando que:

  • es “obligatorio” cuando lo que se reclama a la administración tiene fundamento directo en el ejercicio de la función administrativa, es decir, que la conducta u omisión del Estado objeto de reclamo, encuentra regulación en alguna norma de derecho público administrativa y debe ser resuelto por el órgano mediante un acto expreso o tácito, a fin de poder ir al control jurisdiccional (concordante con el art. 7 del CPA, Ley 3918).

  • es “facultativo”, si su presentación no resulta necesaria a fin de agotar la vía administrativa (supuesto regulado en el último párrafo del art. 187). En este caso, el interesado puede reclamar a la administración o ir directamente a la justicia a fin de ejercer su derecho, como sucede en los casos de daños y perjuicios, cumplimiento de contratos, entre otros (op.cit. Pág. 1289).

• De la interpretación armónica de la normativa involucrada en el caso, se desprende que el actor, en su carácter de interesado directo en obtener de la administración un cambio en su situación de revista, debió ser quien iniciara las actuaciones mediante la interposición de un reclamo administrativo y no que las mismas fueran instadas por iniciativa del funcionario que habría asignado irregularmente las tareas propias de sistematización de datos. E incluso, puede observarse que aquéllas tramitaron sin intervención alguna del interesado, el que recién interpuso un pronto despacho meses antes de interponer la acción en trato.

• Si bien esta última intervención del actor podría en su caso equivaler al reclamo previo -en aplicación del informalismo en favor del administrado-, y de cumplirse los demás recaudos legales, podría haberse proyectado sobre el alcance de su derecho, ello no resulta definitorio en la especie, dado que el accionante no logró acreditar los requisitos exigidos para el cambio de agrupamiento requerido (art. 29 Ley Nº 7897).

Voto del Dr. Adaro (al que adhiere el Dr. Palermo)

Entiende que la demanda debe ser admitida en atención a las siguientes razones.

Cambio de agrupamiento

• El actor pretende ser recategorizado con fundamento en las funciones de analista que cumple desde que se dispuso su traspaso al área de Cómputos, por decisión conjunta del Subdirector de Recursos Humanos y el Jefe de Informática del Hospital Central, y respecto de las cuales se ha capacitado en debida forma mediante la aprobación de los cursos inherentes a la informática.

• El desempeño de funciones propias del Agrupamiento Sistematización de Datos desde abril de 2018, se encuentra comprobado en autos.

• El Jefe de Informática del Hospital Central, superior del actor, ratificó las tareas y funciones que aquél desempeñaba en el Área de Informática Médica. Por su parte, el Comité de Información Pública del Gobierno de Mendoza opinó que debía ser encuadrado en el Agrupamiento Sistema de Computación de Datos según Ley 7897, artículos 26, 1), e), en el tramo Ejecución, categoría Analista sin Titulo.

• Además, se encuentra acreditado en la causa que el actor “ha aprobado el ciclo completo de enseñanza secundaria”, requisito particular para ingresar a la categoría Analista sin Título Terciario; que cuenta con conocimientos específicos en la materia dado que reviste el título de “Técnico en Informática” y que a ello obedeció su cambio de funciones.

• Todas estas pruebas, resultan demostrativas de que las funciones que desempeña el accionante desde abril de 2018 en el hospital demandado, no condicen con la descripción propia del Agrupamiento I Administrativo y Técnico, sino que su situación encuadra en la previsión del art. 26 de las Leyes 5.465 y 7897.

• La actual situación de revista del actor, luce como abiertamente contraria a las disposiciones escalafonarias aplicables a las tareas de informática y a las funciones que desempeña desde que ingresó en el Servicio de Informática frente a lo reglado en los artículos 26 y 27 del Anexo de las Leyes 5465 y 7897 vigente y aplicable al caso.

Partida presupuestaria

• Durante todos los ejercicios presupuestarios involucrados desde el reclamo, las autoridades hospitalarias tuvieron a su alcance las suficientes habilitaciones presupuestarias para realizar las modificaciones tanto en la estructura de la unidad organizativa como en el agrupamiento, tramo, subtramo y clase en la que corresponde encasillar al actor, dentro del monto global autorizado en la respectiva partida de “personal” permanente.

• Las leyes de presupuesto, en lo relativo a “modificaciones de la planta de personal”, autorizaron la modificación de los cargos “por Agrupamiento, Tramo, Subtramo y Clase” con la finalidad de hacer “aplicación de las disposiciones escalafonarias vigentes y para resolver reclamos del personal que sean procedentes conforme con las disposiciones legales vigentes”.

• Tal como lo señaló la Sala II del Tribunal en la causa “Muñoz Alba” (sentencia de fecha 05/10/2017):

  • La demora en el reencasillamiento y consecuente pago de la función desempeñada no puede serle imputable a la accionante, toda vez que es el Estado quien encabeza el deber de encauzar las respuestas concretas que da a los reclamos que formula la ciudadanía, y no al revés.

  • La idea de tutela efectiva, que no se construye sobre la inactividad de quien formaliza una reclamación en sede administrativa –o ulteriormente, en sede judicial– sino sobre las respuestas que por la regla competencial debe dar, de manera fundada, la autoridad administrativa.

  • La obstaculización, negación y/o postergación de la Administración en la inclusión de reclamos de particulares, máxime reconocidos en ejercicios presupuestarios, no resultan óbice para la justiciabilidad de derechos sociales, económicos y culturales. El presupuesto debe ajustarse al cumplimiento prioritario e incondicional de los derechos constitucionales, y no a la inversa.

• El argumento presupuestario esgrimido por la demandada no puede serle opuesto al accionante como limitación o retardo en la efectivización de los derechos reclamados.

Plazo de cumplimiento del reescalafonamiento

• Desde la petición de reescalafonamiento y siempre que se acrediten los recaudos allí indicados, la administración se encuentra limitada por una fecha máxima en la que debe cumplir -nótese que el artículo consigna “en un plazo no superior a un año contado a parte de la solicitud”. Ahora bien, el vencimiento del plazo autorizado legalmente sin que aquélla efectivice el reencasillamiento, no puede ser interpretado en desmedro de los derechos del trabajador, quien al momento de su petición ya había probado el cumplimiento de los requisitos que la norma establece para el cambio de agrupamiento.

• Es que no debe confundirse el plazo que la normativa le otorga a la administración a fin de que -en caso de ser procedente el cambio de agrupamiento- se “acomode” presupuestariamente para hacer frente al gasto que ello demande, con las consecuencias de no cumplir tal disposición en término, proyectadas a la categoría que debió alcanzar en el nuevo agrupamiento conforme las normas de la promoción automática (art. 5 y 38 Ley 7898) y las diferencias salariales devengadas a su favor.

• Corresponde hacer lugar al cambio de agrupamiento desde la fecha del reclamo, esto es desde el 17/04/2019.

Determinación de la clase

• La Clase debe determinarse por aplicación de la pertinente previsión normativa (art. 29 Ley N° 5.465, ídem CCT).

• De la aplicación al caso de tal regla, se desprende que la Clase que titularizaba el actor al tiempo del reconocimiento retroactivo de su derecho, es decir al 17/04/2019 se identifica con la Clase 09. Ahora bien, encuadrando tal circunstancia en el régimen de promoción automática detallado en los arts. 5, 38 y en el cuadro Anexo I Promoción del C.C.T. Ley 7897; se deduce que el accionante debió revistar en la Clase 09 desde el 20/04/2019 y poseer la misma por tres años, para luego acceder a una clase 10, el 01 de enero de 2023; allí revistar durante 3 años, para acceder una clase 11 el 01 de enero de 2026.

Diferencias salariales

• Reconocido el derecho del actor ser reeencasillado en un agrupamiento distinto al que reviste, corresponde también acoger el subsiguiente reclamo por las diferencias salariales devengadas, en caso de existir, desde la fecha en que el cambio de agrupamiento es admitido, es decir, desde la fecha del reclamo, y aquellas que le hubiesen correspondido en el nuevo Agrupamiento, tomando en cuenta las promociones automáticas por aplicación del Anexo I del CCT homologado por Decreto N° 2383 y art. 5 del mismo.

Solución del caso

• Se hace lugar a la acción procesal.

• Se ordena la recategorización del actor y la liquidación y pago las diferencias salariales habidas a favor del actor devengadas, desde la fecha de su reclamo, el 17/04/2019, a la que deberá adicionársele intereses legales.

• Costas a la demandada vencida.