Sin precisión no hay sanción: nulidad de la cesantía por irregularidades en el sumario administrativo

Por Agostina Di Leo

La Suprema Corte de Justicia de Mendoza anuló la sanción de cesantía impuesta a un agente municipal, al constatarse graves deficiencias en el procedimiento sumarial. Imputaciones vagas, falta de pruebas claras y ausencia de motivación suficiente en el acto sancionatorio llevaron al Tribunal a reafirmar que el respeto al debido proceso y al derecho de defensa son exigencias ineludibles en toda actuación administrativa.

Carátula:

"Pereira Marcelo Javier C/ Municipalidad Godoy Cruz P/ Acción Procesal Administrativa”

N° de expediente:

13-05766483-9

Tribunal:

Sala 2 SCJM

Fecha:

15/04/2025

Votos:

Adaro (Preopinante) - Valerio - Palermo 

Hechos

• El actor se desempeñaba en tareas administrativas dentro de la Dirección de Control de Tránsito de la Municipalidad de Godoy Cruz.

• En octubre de 2020 se inició una investigación administrativa a partir de una denuncia por la entrega indebida de un vehículo secuestrado por parte del actor, presuntamente con documentación irregular.

• En base a ello, la Municipalidad dictó el Decreto N° 2012/2020, ordenando la instrucción de sumario administrativo, medida que se amplió posteriormente por el Decreto N° 2371/2020.

• Durante el trámite, el actor fue suspendido preventivamente.

• El procedimiento concluyó con el dictado del Decreto N° 1613/2021, que dispuso su cesantía por incumplimiento de los deberes funcionales previstos en el art. 34 bis incs. a) y l) de la Ley N° 5892, en concordancia con el art. 41 del mismo cuerpo legal.

• Contra dicho Decreto el agente municipal, promueve acción procesal administrativa, a fin de que se declare la nulidad del acto que dispuso su cesantía, y se lo reincorpore a su cargo de planta permanente. Asimismo, solicita el pago de los salarios caídos.

Posición de la parte actora

• Sostuvo que en ninguno de los hechos atribuidos (primero 1, luego 8, posteriormente 14) se le impuso concretamente en forma clara y específica, cuál es la irregularidad, delito o falta cometida respecto de cada uno de ellos, y cuál es la/s prueba/s que lo relacionan con esos hechos.

• Señaló que no pudo ejercer una defensa real y efectiva ante acusaciones vagas y contradictorias.

• Alegó que el procedimiento adoleció de una falta de correlato claro entre hechos, pruebas y responsabilidades.

• Respecto de la devolución de los automotores retenidos o secuestrados, explicó que no existía procedimiento escrito o previo.

• Remarcó que las actas estaban también firmadas por sus superiores, quienes no fueron investigados ni sancionados.

• Reclamó la nulidad del secuestro de computadoras, al haberse realizado sin orden judicial, sin inventario claro y sin su presencia.

• Cuestionó que participaran en el sumario funcionarios que también habrían estado involucrados en los hechos investigados, como el Director de Tránsito y la Coordinadora de los Juzgados Viales, lo cual afectó la imparcialidad del procedimiento.

• Expresa, asimismo, que todo lo actuado es nulo, por falta de firmas, por falta de identificación de bienes secuestrados, por atribuirse competencia judicial y violar la seguridad de medios correspondientes a pruebas de delitos invocados, y por falta de notificación y presencia del actor en el acto de secuestro de estos bienes indeterminados (arts. 290, 294, 305, 309, 311 CCN).

Posición de la parte actora

• La Municipalidad sostiene que el actor incumplió gravemente sus deberes, al entregar vehículos sin respaldo legal, vulnerando los incs. a) y l) del art. 34 bis de la Ley 5892, al no controlar los oficios en el sistema digital cuando tenía el deber de hacerlo.

• Expresa que no hay imputación de delitos típicos sino faltas de incumplimiento de una obligación legalmente debida, dado que el actor no debió entregar los vehículos, ni recibir oficios falsos y de haber tenido una mínima diligencia habría detectado el documento apócrifo teniendo los medios disponibles para realizar bien su trabajo; tenía scanner, computadora y podía redactar la orden de entrega.

• Sostiene que no alcanza para salvar su responsabilidad en el acto “material” de entrega de los autos, decir que los oficios venían firmados por su superior. Debió negarse a entregar los vehículos y denunciar al superior, en su caso.

• Considera que el actor intervino activamente en las entregas, y que su accionar comprometió el patrimonio del municipio.

DECISIÓN DE LA SCJM:

La Suprema Corte de Mendoza, al revisar la legitimidad de la cesantía impuesta al actor, hace lugar a la acción interpuesta, y concluye que el Decreto N°1613 y su confirmatorio Decreto N°1121, se encuentran alcanzados por vicios graves al haberse violado la garantía de defensa (art. 60 inc. a LPA) y al haber transgredido lo dispuesto en el art. 39° de la LPA (art. 63 inc. LPA), por los siguientes motivos:

A. Derecho de defensa y debido proceso

Vaguedad de las imputaciones formuladas al agente:

• La administración demandada aplicó al actor la sanción de cesantía, al considerar que había incurrido en la causal prevista en el art. 41 de la Ley N° 5892. Sin embargo, se limitó a encuadrar la conducta del agente sumariado de manera genérica, aludiendo solo al texto general del artículo, sin precisar cuál era el tipo de irregularidad que motivaba la medida de cesantía.

• El análisis conjunto de las actuaciones administrativas evidencia que las imputaciones dirigidas al agente carecieron de precisión necesaria que exige un debido proceso impidiendo un el ejercicio de la defensa.

• La primera imputación refiere a la entrega de un vehículo el 06/10/2020, y se centra en la omisión del agente de verificar el oficio en papel con el sistema digital (GESDOC). De las constancias y propio Decreto 2012, surge un obrar de investigación de la administración dirigido hacia aspectos o conductas no ceñidas a los hechos imputados, tales como el secuestro de la computadora utilizada por el agente y una pericia informática que resultó negativa.

• La lectura de los datos consignados respecto de cada uno de los vehículos hace al menos dificultoso -y hasta inasequible- comprender en su cabal configuración la conducta irregular que se le atribuye al agente respecto de cada uno de tales automotores.

• No se dieron a conocer de manera precisa al agente cuáles eran los hechos que se le atribuían, ni las circunstancias de tiempo y lugar. Ello le habría permitido, en su caso, desplegar la actividad que estimara adecuada para defenderse y desvirtuar las concretas imputaciones en su contra.

• Considerando que el procedimiento sumarial podía concluir con una sanción de máxima gravedad, como la cesantía impuesta en este caso, resulta insoslayable que la generalidad apuntada vulneró derechos constitucionales que asisten al actor.

• La privación de un informe detallado sobre las inconductas que se le atribuían ciertamente afectó sus posibilidades defensivas.

Consideraciones jurídicas:

• La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en “Castillo Antonio y otros”, ha sostenido que las garantías del debido proceso y defensa en juicio son de inexcusable observancia, incluso en procedimientos administrativos disciplinarios, con o sin sumario.

• El nuevo Régimen General Disciplinario (Ley N°9103) establece en su art. 22 que, luego de incorporada la prueba de cargo, el instructor debe notificar al sumariado circunstanciadamente los hechos que se le imputan y pruebas en su contra, informándole además su derecho a declarar y a designar defensor oficial.

• La Ley de Procedimiento Administrativo también reconoce esta garantía expresamente y prevé consecuencias ante su incumplimiento (arts. 35 inc. a), 60 y 61).

• La Ley 9003 dispone que sus reglas de fondo y principios generales prevalecen sobre los procedimientos especiales, y que sus normas de forma se aplican supletoriamente (art. 189 inc. a).

• Cita el fallo “Le Bihan Horacio c/DGE s/APA”.

• La orden de sumario debe indicar las circunstancias de lugar, tiempo y modo de ejecución del hecho u omisión objeto de investigación. Este elemento objetivo material posibilita su investigación y comprobación. Determina el ámbito de la actividad lícita o legítima del instructor, cuya competencia es improrrogable, no se puede investigar otros episodios sin una nueva orden de sumario, es decir, sin una ampliación (Repetto, Alfredo L., obra citada pág. 19/22).

• De allí la importancia e impronta del debido despliegue de dicha actividad administrativa para viabilizar el ejercicio del derecho de defensa por parte del sumariado.

Elementos turbatorios de la ecuanimidad del sumario:

• Es objetable que participaron activamente en la investigación agentes que habrían tenido intervención, participación y/o responsabilidad en los hechos que dieron origen al sumario.

• No es sensato ni prudente que haya declarado como testigo la persona que, al momento de los hechos, era Coordinadora de Planeación y Enlace en los Juzgados Viales y de Faltas, quien no era ajena funcionalmente a la materia investigada, y cuya firma electrónica figuraba en la nota falsificada que originó la entrega del vehículo y el inicio del sumario.

• Es grave la intervención del Director de Tránsito, superior jerárquico del actor, ya que el deslinde de responsabilidades debió estar alejado de cualquier posible implicado, máxime cuando, aunque no se destacó debidamente en las actuaciones, todas las notas de entrega de automotores investigadas fueron firmadas tanto por el sumariado como por el propio Director de Tránsito.

B. Arbitrariedad de los actos sancionatorios

• Las deficiencias en la imputación y las irregularidades del procedimiento se replican en el acto sancionatorio, conduciendo a una decisión arbitraria y sin motivación suficiente.

• El acto sancionador no precisa las irregularidades concretas que justifican la cesantía, ni guarda coherencia entre los hechos imputados y los finalmente sancionados.

• El acto impugnado no valoró razonablemente los antecedentes de hecho y derecho, como exige el art. 39 de la LPA. No se acreditó que existiera un deber específico, normativo o implícito que impusiera al actor esa carga funcional.

• El Procedimiento correspondiente al trámite de restitución o devolución de vehículos secuestrados por la Dirección de Tránsito de Municipalidad de Godoy Cruz, fue incorporado al Manual de Procedimientos del Municipio con posterioridad a los hechos imputados.

• Dicho procedimiento formalizado incluía múltiples pasos, responsabilidades compartidas y varias dependencias, no solo al actor.

• Las responsabilidades señaladas al actor no aparecen fundadas razonablemente en normas vigentes al momento de los hechos.

• Las falencias sistémicas ya habían sido reconocidas en el dictamen de clausura y eran compartidas por distintas áreas.

• La atribución exclusiva de responsabilidad al agente, único encargado durante la pandemia, y con problemas de salud denunciados, no resulta razonable.

• Aun desde la perspectiva de la propia Municipalidad, muchas de las supuestas faltas eran atribuciones de otras dependencias, como Dirección de Rentas.

C. Reincorporación

• En virtud de la nulidad de la cesantía, corresponde reincorporar al actor en su cargo, dentro del plazo previsto en el art. 68 del CPA, bajo apercibimiento de lo dispuesto en el art. 69 del mismo cuerpo legal.

D. Resarcimiento económico

Voto de la mayoría

• Se reconoce el derecho a una reparación adecuada por el obrar ilegítimo de la administración, aunque no bajo la figura de “salarios caídos”, por falta de norma expresa que así lo disponga en el régimen aplicable.

• Se considera procedente una indemnización por el perjuicio derivado de la pérdida de su trabajo con el consiguiente menoscabo patrimonial, conforme jurisprudencia del Tribunal (causas "Díaz Ahumada"; "Zúñiga"; y "Gioda", de la SCJBA).

• La reparación será equivalente, sino al 80% del monto bruto de las remuneraciones dejadas de percibir, desde la cesantía hasta la reincorporación.

• Se aplican intereses por cada mensualidad, calculados desde su vencimiento hasta el pago efectivo.

• La Municipalidad deberá presentar liquidación y acreditar pago conforme art. 68 de la Ley 3918, con apercibimiento del art. 69 del mismo cuerpo legal, o conforme al mecanismo del art. 54 de la Ley 8706.

Disidencia del Dr. Valerio

• El Dr. Valerio disiente parcialmente respecto al pago económico.

• Sostiene que no corresponde el pago de salarios caídos al actor, ya que la relación se rige por el Estatuto del Empleado Municipal (Ley 5892) y no contiene norma expresa que autorice dicho pago.

• Cita antecedentes de la Sala y de la Corte Nacional (Cortéz, Funes, Ogas), que rechazan la procedencia de los salarios caídos fuera del régimen del Decreto-Ley N° 560/73. 

Solución al caso

• Se hace lugar a la Acción Procesal Administrativa

• Se condena a la Municipalidad de Godoy Cruz a que, dentro del plazo del art. 68 del C.P.A. y bajo apercibimiento de lo dispuesto en el art. 69 y concordantes:

  • Reincorpore al actor en su cargo de Agente Inspector, Categoría “E”.

  • Liquide y abone una indemnización por daños materiales, equivalente al 80% de las remuneraciones mensuales dejadas de percibir desde la aplicación de la cesantía (Decreto N° 1613/2021) hasta la efectiva reincorporación, con más intereses conforme lo resuelto en la Segunda Cuestión.

• Costas a la demandada vencida.