La SCJM rechaza APA contra Irrigación pero adopta un "remedio judicial complejo" para canalizar las necesidades hídricas de un emprendimiento vitivinícola a través de permisos precarios

La Suprema Corte de Justicia de Mendoza, en pleno, resolvió rechazar la acción procesal administrativa interpuesta por dos empresas contra el Departamento General de Irrigación, confirmando la legitimidad de los actos administrativos que denegaron las concesiones de uso de aguas subterráneas sobre dos pozos en la Subcuenca El Carrizal. Sin embargo, por mayoría de cuatro votos contra tres, el tribunal adoptó un remedio judicial que ordenó a Irrigación canalizar las necesidades hídricas de las actoras a través de la figura del permiso precario de aguas superficiales previsto en la Resolución del HTA. El voto preopinante del Dr. Garay fundó esa solución en la noción de "remedios judiciales complejos" aplicables a causas ambientales, mientras que dos ministros propiciaron el rechazo liso y llano de la acción y un tercero postuló hacer lugar a la demanda.

Carátula:

"Santa María de Los Andes S.A. c/Departamento General de Irrigación de la Provincia de Mendoza p/Acción Procesal Administrativa"

Expediente:

CUIJ 13-02123032-9

Tribunal:

Suprema Corte de Justicia de Mendoza, en pleno

Fecha:

6 de marzo de 2026

Votos:

Garay (preopinante, mayoría) - Day (mayoría) - Gómez (mayoría) - Valerio - Adaro (disidencia) - Palermo - Llatser (mayoría)

Antecedentes

• Santa María de Los Andes S.A. solicitó al Departamento General de Irrigación permisos de perforación para alumbrar agua subterránea en un inmueble destinado al cultivo de viñedos en la zona de Agrelo. La empresa obtuvo esos permisos mediante las Resoluciones de la Superintendencia General de Irrigación, en el marco de una Resolución que había reconocido un mejoramiento parcial del balance hidrológico de la Subcuenca El Carrizal y habilitado el otorgamiento de nuevas perforaciones sin necesidad de cegar pozos preexistentes.

• Las perforaciones fueron efectivamente realizadas. Sin embargo, cuando el trámite avanzó hacia la etapa de concesión de uso especial del agua subterránea, que conforme a la Ley 4.035 debe ser otorgada por el Honorable Tribunal Administrativo del DGI, la Dirección de Asuntos Legales detectó irregularidades en el orden de preferencias que había seguido la Superintendencia al otorgar los permisos originales.

• Así, el dictamen concluyó que la prioridad conferida a los integrantes de la Cámara de Comercio, Vitivinicultura, Turismo y Producción Alto Agrelo había desnaturalizado el régimen de la Ley 4.035, dado que esa cámara no constituía un consorcio, asociación o cooperativa de usuarios en los términos del art. 7° inc. b de dicha ley.

• En consecuencia, el HTA dictó dos Resoluciones, por las que:

  • Rechazó las solicitudes de concesión de uso especial de agua subterránea presentadas por Santa María de Los Andes S.A. respecto de los pozos.

  • Prohibió la extracción de agua subterránea de esas perforaciones.

  • Ordenó el cegado de los pozos en un plazo de 30 días.

• Los recursos de revocatoria interpuestos fueron desestimados. Contra esos actos, Santa María de Los Andes S.A. promovió la acción procesal administrativa. Vitivinícola Bulnes S.A., que había adquirido parcelas dentro del emprendimiento, adhirió a la demanda respecto de uno de los pozos.

• Paralelamente, terceros usuarios de los mismos pozos (compradores de fracciones del emprendimiento) obtuvieron en sede civil una sentencia de amparo que declaró inexistentes las resoluciones del HTA y reconoció una concesión tácita del recurso hídrico. Esa sentencia, apelada por el DGI, fue suspendida por la propia Suprema Corte, que reivindicó su competencia originaria para resolver la cuestión en el marco de la acción procesal administrativa.

Decisión de la SCJM

Distinción entre permiso de perforación y concesión de uso

• El voto preopinante del Dr. Garay dedicó un extenso análisis a la distinción que la Ley 4.035 establece entre dos títulos jurídicos diferenciados: el permiso de perforación, otorgado por la Superintendencia, y la concesión de uso especial de aguas subterráneas, que solo puede ser conferida por el Honorable Tribunal Administrativo.

• El tribunal sostuvo que el permiso de perforación es una autorización administrativa de carácter provisorio que habilita únicamente las tareas de exploración, excavación, perforación y equipamiento, pero que no confiere por sí mismo derecho alguno al uso del recurso hídrico. El uso especial solo nace con la concesión, que el HTA puede otorgar o denegar conforme al art. 16 de la Ley 4.035, en el marco de una evaluación que comprende el control de todos los antecedentes del caso. En ese entendimiento, la Corte descartó que los permisos de perforación hubieran generado:

  • Derechos adquiridos sobre el uso del recurso hídrico.

  • Confianza legítima que obligara al HTA a otorgar las concesiones.

  • Una situación jurídica consolidada que tornara irreversible el trámite.

• El voto preopinante también rechazó la tesis de la concesión tácita del art. 17 de la Ley 4.035, sosteniendo que esa norma presupone el cumplimiento de los requisitos legales para el otorgamiento de la concesión y que, en el caso, tales requisitos no se encontraban satisfechos al momento en que las actoras pretendían hacer valer esa figura.

  
  

Razonabilidad del sistema y el remedio judicial complejo

• Rechazados los argumentos de nulidad de los actos impugnados, el voto preopinante se adentró en un examen de razonabilidad del sistema hídrico en su aplicación al caso concreto. Señaló que si bien el obrar del DGI no resultó ilegítimo, una visión integral del conflicto exigía ponderar la multiplicidad de factores involucrados:

  • El prolongado lapso transcurrido desde las decisiones administrativas (más de una década entre el otorgamiento de los permisos y la sentencia).

  • La circunstancia de que los pozos habían comenzado a operar al amparo de una medida cautelar dictada en el proceso de amparo paralelo.

  • La existencia de un emprendimiento vitivinícola que llevaba más de quince años desarrollándose en la zona, con múltiples actores involucrados.

  • La dimensión ambiental del agua como bien del dominio público, sujeta a los principios de utilización racional y sustentable (art. 41 CN).

• Sobre esa base, el Dr. Garay recurrió a la doctrina de los "remedios judiciales complejos" en causas ambientales, invocando desarrollos doctrinarios sobre el papel del juez frente a conflictos policéntricos que involucran intereses múltiples. Señaló que los principios de utilización racional y sustentable de las aguas integran el clausulado de toda concesión y que la dimensión ambiental del agua, a partir del art. 41 de la Constitución Nacional, impone un contenido indisponible para el legislador en la gestión del recurso.

• En aplicación de esas pautas, postuló como remedio que las necesidades hídricas de las actoras se canalizaran a través de la figura del permiso precario de aguas superficiales regulado en la Resolución N°944 del HTA, en su capítulo VII referido a la Cuenca del Río Mendoza. Ese encuadre, sostuvo, permite:

  • Resguardar el interés público en la gestión eficiente de los recursos hídricos.

  • Incorporar la dimensión ambiental mediante la carga financiera del valor llave, destinada a obras de eficiencia de la red hídrica.

  • Evitar perjuicios prevenibles sobre un proyecto productivo asentado de manera estable en la zona.

• La solución implicó que el DGI debería otorgar, si las accionantes manifiestan su voluntad en ese sentido, una autorización para el aprovechamiento de aguas procedentes de excedentes de la Cuenca del Río Mendoza, sujeta a todas las condiciones regulatorias del régimen aplicable. El tribunal fijó las siguientes pautas operativas:

  • Las accionantes deberán precisar el uso, tipo de cultivo, sistema de riego, elementos para cuantificar la demanda, valor llave ofrecido y eficiencia global de conducción y aplicación intraparcelaria.

  • El DGI deberá recabar informes técnicos para determinar la existencia de excedentes y emitir el acto administrativo de autorización.

  • La condición de emprendimiento calificado se considera satisfecha dado el prolongado iter del caso.

  • La tramitación administrativa no deberá exceder los 60 días hábiles desde la notificación de la sentencia.

Votos divididos

La Dra. Day, el Dr. Gómez y la Dra. Llatser adhirieron al voto preopinante, conformando la mayoría de cuatro votos. En cuanto a las disidencias:

• Dr. Valerio: coincidió con el rechazo de la demanda y con todo el análisis de legitimidad de los actos impugnados, pero se apartó de la adopción del remedio judicial. Fundó su posición en que ninguno de los elementos ponderados habilitaba una solución diferente al rechazo liso de la acción, y desarrolló una extensa argumentación sobre los límites de la jurisdicción y el principio de imparcialidad del juzgador, sosteniendo que el juez no debe suplir las tareas propias de las partes ni introducir cuestiones que excedan la pretensión planteada.

• Dr. Adaro (disidencia): disintió con el voto preopinante y postuló hacer lugar a la demanda. Coincidió con el análisis sobre la especial naturaleza de la materia hídrica, pero sostuvo que una perspectiva integral del caso —atendiendo a la génesis de los permisos en una normativa que reconoció un excedente en la subcuenca, al prolongado transcurso del tiempo y a la consolidación del uso del recurso— conducía a declarar la irrazonabilidad de confirmar la legitimidad de los actos impugnados.

• Dr. Palermo: coincidió con el rechazo de la demanda y con el análisis de la razonabilidad de las decisiones del DGI, pero consideró que la decisión debía limitarse al rechazo sin la adopción de remedio judicial alguno, postulando que la solución debía clausurar en forma definitiva una situación jurídica que había nacido y subsistido al margen del orden jurídico aplicable.

Solución del caso

• Se rechazaron las acciones procesales administrativas interpuestas, confirmando la legitimidad de los actos del DGI que denegaron las concesiones de uso de agua subterránea.

• Se dispuso como remedio judicial que las necesidades hídricas de las actoras se canalicen a través del encuadre en la regulación del capítulo VII de la Resolución N° 944 del HTA, con el alcance detallado en la segunda cuestión.