Fallo Plenario: la Suprema Corte unifica criterios sobre el cómputo de antigüedad para contratados que pasan a planta permanente

La Suprema Corte de la Provincia resolvió en plenario la controversia sobre el cómputo del adicional por antigüedad para personal que estuvo contratado por la Administración mediante figuras como contratos de locación de servicios u obra. Mediante votos divididos se plasmaron dos tesis claramente diferenciadas. Por un lado la tesis restrictiva, que entiende que el adicional por antigüedad es un derecho inherente al personal con estabilidad y comprendido en el escalafón del empleo público, pues así se respeta el principio de legalidad y la competencia exclusiva del Poder Legislativo para fijar retribuciones. Por otro lado, la tesis amplia y mayoritaria, que entiende que el art. 53 de la Ley 5126, al definir la antigüedad, no distingue la modalidad de contratación flexible, por lo que excluir dicho período implicaría una discriminación contraria a los derechos constitucionales de retribución justa e igual remuneración por igual tarea. Según esta última, el concepto de "servicios" debe interpretarse de forma amplia, abarcando toda prestación personal ininterrumpida y rentada a la Administración, independientemente del nomen iuris formal.

Carátula:

Britos Ricardo Daniel y otro c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza p/ Acción Procesal Administrativa

Expediente N°:

13-05022405-2

Fecha:

12 de septiembre de 2025

Votos:

Mayoría: Dr. Garay; Dr. Adaro; Dr. Gómez; Dr. Palermo; Dra. Llatser

Minoría: Dr. Valerio; Dra. Day

Posición de la parte actora

• Los actores solicitan la anulación de actos administrativos que les negaron el reconocimiento de su antigüedad real.

• Específicamente, pretenden que se compute el tiempo trabajado bajo contratos de locación de servicios para el cálculo de:

  • la licencia anual ordinaria y

  • el adicional por antigüedad.

• El argumento central es que sus "contratos de locación de servicios" fueron una figura utilizada para encubrir una verdadera relación de dependencia laboral con el Estado. Señalan que cumplían con todas las características de un empleado público: dependencia jurídica, económica y técnica (cumplían horario, recibían órdenes, usaban infraestructura estatal, etc.).

• Sostienen que la administración utilizó esta modalidad de contratación de forma abusiva y fraudulenta para cubrir necesidades permanentes y no transitorias, como lo demuestra el hecho de que estuvieron contratados ininterrumpidamente por muchos años (desde 2004 y 2000, respectivamente) hasta su pase a planta permanente en 2013.

• Una vez incorporados a la planta permanente, reclaman el derecho a que se les reconozca todo el tiempo de servicio prestado al Estado, sin importar la modalidad de contratación.

• Invocan la protección del art. 14 bis de la Constitución Nacional y la interpretación de la CSJN en los precedentes “Ramos” y “Cerigliano”.

• Citan la tutela efectiva (art. 25, CADH) y los convenios de la OIT N° 100 y N° 111 (igualdad de remuneración y no discriminación).

• Fundamentan el derecho en el art. 53 de la Ley 5126 y art. 9 de la Ley 4322, sosteniendo que no cabe discriminar los servicios prestados en un cargo de planta permanente, no permanente o temporaria a efectos de la antigüedad.

• Señalan como prueba de sus argumentos el desempeño de tareas con incremento de responsabilidad y jerarquía, la obtención de cargos por concurso, la prestación de servicios en dependencias públicas donde les suministraban infraestructura y elementos de trabajo, la marcación horaria, y la percepción de remuneración en una cuenta sueldo acreditan la relación.

• Rechazan la defensa de prescripción articulada por la demandada, invocando el instituto del reconocimiento desarrollado en el precedente “Mamy, Roque Antonio” (2019), argumentando que la Provincia no opuso dicha defensa en la vía recursiva ni en las resoluciones denegatorias.

Posición de la parte demandada

• Como argumento principal opone la prescripción de la acción. Sostiene que el derecho de los actores a reclamar tanto las diferencias salariales como el cómputo de la antigüedad se encuentra prescripto, de acuerdo con lo establecido en el art. 38 bis del Decreto-Ley N° 560/73.

• Subsidiariamente, defiende la validez de los actos impugnados, afirmando que los actores, durante los períodos reclamados, estuvieron vinculados mediante contratos de locación de servicios, sin gozar del estatus de empleo público.

• Sostiene que la Ley de Escalafón (Ley 5126) solo contempla para el cálculo de la antigüedad las situaciones de empleo público del agente, excluyendo a quienes fueron simples locadores de servicios o de obra.

• Argumenta que los términos de las relaciones contractuales y la no concesión de licencias fueron plenamente consentidos, sin haber sido cuestionados durante su vigencia.

• Cita el antecedente “Caramello” que determina que la antigüedad es un derecho inherente al personal con estabilidad, no a los contratados, y menciona un caso análogo rechazado “Del Campo, Guillermina”.

• Postula la necesidad de aplicar un criterio restrictivo en la consideración de adicionales propios del empleado público a quienes ingresaron al Estado sin concurso y bajo la figura de simple locador.

Decisión de la SCJM

🏛️ MAYORÍA (5 Votos): Se acepta parcialmente la demanda

Esta posición coincide en que la antigüedad SÍ debe reconocerse para el adicional salarial, pero discrepan sobre el alcance (licencia y retroactividad).

Magistrados	Adicional por Antigüedad	Licencia Anual	Efectos Retroactivos del Pago	Fundamento Principal
Dr. Garay Cueli (Adhieren Dr. Gómez y Dra. Llatser)	✅ Sí	❌ No	Limitados: Desde la fecha del reclamo administrativo.	La Ley (Art. 53 Ley 5126) habla de "servicios" sin distinguir el tipo de contrato. El reclamo por la licencia fue impreciso y mal fundamentado.
Dr. Adaro (Adhiere Dr. Palermo)	✅ Sí	✅ Sí	Ampliados: Desde 2 años antes del reclamo administrativo.	El derecho a una remuneración justa (Art. 14 bis CN) ampara a todos los trabajadores. La antigüedad debe reconocerse para todos sus efectos.

🏛️ MINORÍA (2 Votos): Se rechaza totalmente la demanda

Esta posición considera que la demanda es improcedente en todos sus puntos.

Magistrados	Postura	Fundamento Principal
Dr. Valerio	❌ Rechazo Total	Tesis Restrictiva: La antigüedad es un derecho del personal de planta. Los contratos firmados excluían estos beneficios. Además, la acción estaría prescripta.
Dra. Day	❌ Rechazo Total	Antigüedad ligada a la Estabilidad: El derecho al adicional es para el personal estable. El acuerdo paritario que les dio la planta permanente no reconoció esta antigüedad previa. Sería invadir poderes del Legislativo.

Detalle de cada voto según sus argumentos principales

Voto del Dr. Garay

Estructura del voto: 9 puntos esenciales:

• I Relación sucinta de las cuestiones planteadas; II Pruebas rendidas; III la cuestión a resolver; IV antecedentes; V licencia anual reglamentaria; VI adicional por antigüedad: legislación aplicable; VII adicional por antigüedad: precedentes del Tribunal; VIII Aplicación al caso y IX Conclusión final. Sobre este esquema expuesto, el resto de los magistrados adhieren o realizan sus disidencias.

Improcedencia de la licencia anual reglamentaria

• Postula la improcedencia de la licencia anual reglamentaria debido a la falta de precisión en el petitorio y a la ausencia de argumentación específica que la sustente.

• Señala que la demanda carece de datos concretos sobre la cantidad de días de licencia anual ordinaria que actualmente gozan los actores o aquellos que pretenderían les sean reconocidos, y que no se ha probado que los días de licencia anual reglamentaria otorgados sean menores a los que les corresponderían, aun considerando el período de prestación de servicios como contratados para el cómputo.

• Constata que los actores gozaron de 28 días de licencia bajo la denominación “Compensatorio Anual Contratados-2012”, en consonancia con la normativa aplicable (art. 37 inc.3 y ccs. Ley N° 5811).

• Concluye que los vicios denunciados en este punto por los accionantes no resultan acreditados, por cuanto la resolución de la cuestión en sede administrativa se considera legítima y guarda razonabilidad con las circunstancias de hecho y de derecho que rodearon el caso.

Adicional por antigüedad

• Normativa aplicable: El art. 53 de la Ley 5126 establece que, a partir del 1 de enero de cada año, el personal percibirá un Adicional por antigüedad equivalente al dos por ciento (2%) de la Asignación de la clase correspondiente a su situación de revista, por cada año de servicio o fracción mayor de seis meses registrado al 31 de diciembre inmediato anterior.

• Cómputo de la antigüedad total: se deben computar los servicios no simultáneos cumplidos en forma ininterrumpida o alternada en Organismos Nacionales, Provinciales o Municipales.

• Integración normativa: Las reglas anteriores se integran con el art. 33 de la Ley 2471, que dispone que los beneficios por salario familiar y antigüedad se reconocerán y liquidarán sin excepción desde el momento de la presentación de la declaración.

• Efectos del pago del adicional: El adicional por antigüedad se percibe desde el momento en que se completa la petición del interesado con la declaración jurada y los que acrediten la situación normativa prevista, es decir, se percibe para el futuro, sin que tenga efectos retroactivos o "ex tunc". Cita los fallos “Sara, María de Los Ángeles c/ Gobierno de la Provincia” y “Herrera, Fabian Marcelo c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza” .

Precedentes del Tribunal

La interpretación del reconocimiento de la antigüedad para el Adicional por Antigüedad por servicios prestados como contratado antes del pase a planta permanente ha variado en el tiempo en el Tribunal.

• Posición mayoritaria inicial (Dr. Pérez Hualde y Dr. Nanclares - Sala I, 2013). Tesis restringida:

  • Inicialmente se desestimaron los reclamos (ej. Causa N° 105.785, “Zaffaroni”) que buscaban reconocer el período de locación de servicios al efecto del cómputo del adicional por antigüedad.

  • El derecho a “igual remuneración por igual tarea” está modulado en el empleo público; la antigüedad se otorga al personal con estabilidad, no a los contratados.

  • La posibilidad de cobrar adicionales está condicionada al cumplimiento de disposiciones estatutarias (ej. Ley 5465).

  • Si el acuerdo colectivo ratificado por Ley no reconoció expresamente el período trabajado como contratado para el cómputo de la antigüedad, no existe disposición legal que funde el reclamo. No cabe al Poder Judicial una extensión pretoriana que invada esferas de competencia de la Legislatura (creación de cargos y Ley General de Sueldos).

• Posición disidente inicial (Dr. Palermo - Sala I, 2013). Tesis amplia:

  • El derecho a una retribución justa e igual remuneración por igual tarea (art. 14 bis CN y art. 7 PIDESyC, art. 23 incs. 2 y 3 DUDH, y art. XIV DADyDH) y supralegal (art. 3 Convenio O.I.T. N° 100, art. 3 inc. B) Convenio O.I.T. N° 111) alcanza a todos los trabajadores con vínculo en la Administración, sin distinción entre personal transitorio y de planta permanente.

  • La única limitación prevista en el art. 53 de la Ley 5126 es que se computen los servicios no simultáneos prestados en organismos públicos (nacionales, provinciales o municipales), sin excluir la figura de la locación civil predispuesta si la prestación encuadra como "servicios".

• Evolución Posterior de la Sala I (2017-2018):

  • Los Dres. Pérez Hualde y Nanclares ratificaron su posición inicial (ej. “Perelman” y “Del Campo”).

  • El Dr. Gómez (en disidencia en “Perelman”) adhirió a la postura del Dr. Palermo, señalando que el art. 53 de la Ley 5126, en su segundo párrafo, no distingue la modalidad de contratación flexible, por lo que no cabe al intérprete hacerlo. Sostuvo que el reclamo no pide retroactividad, sino el cómputo de la antigüedad a los fines de la liquidación actual.

• Posición de la Ex Sala II (2017 en adelante):

  • En el caso "De la Roza Bustos" se reconoció el cómputo de la antigüedad (servicios prestados bajo locación de servicios antes de la designación como magistrada por concurso), con votos de los Dres. Adaro y Palermo, al que adhirió el Dr. Pérez Hualde, con aclaraciones.

  • En el caso "Fernández, Nélida Delia", el Dr. Valerio adhirió a la tesis restrictiva del Dr. Pérez Hualde; mientras que los Dres. Adaro y Palermo quedaron en mayoría con la tesis amplia.

  • El Dr. Valerio reiteró la posición restrictiva en fallos posteriores, por ej. “Danitz”, “Zoccolilllo”, “Herrera”. Los Dres. Adaro y Palermo reiteraron su posición amplia en múltiples causas posteriores ej. “Abagianos Asbesta”, “Follari Gorra”, “Mansilla”.

Posición del Dr. Garay Cueli

• Acompaña la tesis amplia del Dr. Adaro y Palermo.

• Se enfoca en la noción de “servicios” o “funciones públicas rentadas” (Art. 13 de la Constitución de Mendoza), que exorbita el ropaje estatutario del cargo de planta permanente.

• Afirma que si se está en presencia de servicios personales vinculados con el desempeño de funciones públicas, ejerciendo labores típicamente administrativas, rentadas, de forma continua, pueden ser tenidos en cuenta para el cálculo del adicional por antigüedad, sin que sea óbice la formalización como locación de servicios.

• La calificación de la relación se realiza solo al efecto de determinar el adicional remuneratorio, sin que ello implique modificar el régimen jurídico al que estuvo sometida la relación en su momento.

Aplicación al caso

• Circunscribe la decisión al pedido de reconocimiento del lapso de servicios prestados bajo contratos de locación a los fines del cómputo del Adicional por Antigüedad propio del escalafón y régimen salarial.

• El paso del tiempo (antigüedad) tiene efectos jurídicos variados en el sistema estatutario (repercusiones salariales, indemnizatorias, derechos como licencias o parámetros de ascenso), lo que exige una interpretación de la finalidad perseguida por la previsión normativa en cada caso.

• Señala que ni el Acta Acuerdo, ni la Ley de Presupuesto para el año de ingreso a planta contemplaron expresamente el reconocimiento de antigüedad en los términos reclamados, por lo que la cuestión se ciñe a la interpretación de la norma estatutaria general, el art. 53 de la Ley 5126.

• Siguiendo la tesis amplia, sostiene que el fundamento del adicional por antigüedad es el tiempo que cada persona ha servido al Estado, independientemente de la jerarquía o función, pero reconociendo que el derecho a la antigüedad se otorga al personal con estabilidad.

• La clave es determinar las cualidades que exige la noción de "servicios". Se considera que la noción de “funciones públicas rentadas” (art. 13 CN de Mendoza) es más amplia que el cargo de planta permanente, y abarca las locaciones de servicios.

• Si se está en presencia de servicios personales (prestación humana, personal, rentada) vinculados con el desempeño de funciones públicas típicas del empleo público provincial y la prestación se desarrolla por un período superior a tres meses continuos, dichos servicios pueden ser tenidos en cuenta para el cálculo del adicional por antigüedad.

• No cabe discriminar si los servicios fueron prestados en un cargo de planta permanente, no permanente o temporaria, ya que esta distinción no surge de la ley y vulneraría los tratados internacionales sobre remuneración justa e igual salario por igual tarea (cfr. “De La Roza Bustos”).

• Concluye que, dado que el pase a planta de los actores se motivó en las locaciones de servicios preexistentes, ininterrumpidas, para la prestación personal de funciones o tareas propias de la jurisdicción, les asiste el derecho al reconocimiento de tales servicios para el cómputo del adicional por antigüedad.

Conclusión

• Se debe admitir la acción y reconocer los servicios prestados bajo sucesivas locaciones para el cómputo del adicional por antigüedad. Por el contrario, rechaza la pretensión referida a la licencia anual reglamentaria.

Voto del Dr. Adaro (al que adhiere el Dr. Palermo)

• Adhiere parcialmente a la conclusión del voto preopinante, con la adición de que la pretensión de reconocimiento de la licencia anual ordinaria también debe ser receptada.

• El reclamo administrativo y los actos administrativos impugnados dieron tratamiento a la licencia anual ordinaria. Existe un interés cierto de los accionantes en que se reconozca su real antigüedad a los fines de la licencia, en consonancia con precedentes del Tribunal (Causa N° 13-06786629-5, “Distéfano”).

• El voto reitera la posición sostenida previamente en numerosos precedentes análogos (ej. “De La Roza Bustos”, “Fernández”, “Danitz”, “Follari Gorra”), coincidente con la visión del Dr. Palermo en la causa “Zaffaroni”.

• Diferencia el derecho a la estabilidad del empleado público de los derechos a la retribución justa y a la igual remuneración por igual tarea (art. 14 bis CN), los cuales tienen igual rango constitucional y son independientes de la estabilidad.

• A los efectos del cálculo de la remuneración y de la antigüedad, no cabe discriminar si los servicios fueron prestados en un cargo de planta permanente, no permanente o temporaria, sirviendo la antigüedad acreditada para todos los efectos (indemnización, experiencia, remuneración).

• Considera que se debe admitir la acción para reconocer, en el cómputo del adicional por antigüedad, los servicios prestados por los actores durante los períodos de sucesivas contrataciones de locación de servicios.

Voto del Dr. Valerio al que adhiere la Dra. Llatser (en disidencia):

• El Dr. Valerio postula que la acción debe ser desestimada en su totalidad.

• Su postura se alinea con el criterio restrictivo mayoritario histórico de la ex Sala I (Dres. Nanclares y Pérez Hualde en casos como “Zaffaroni”, “Perelman” y “Del Campo”), criterio que ha sostenido en numerosos casos análogos desde 2017.

• Si bien existe la autonomía de la voluntad, esta debe desarrollarse en congruencia con la negociación colectiva y el principio de legalidad (art. 19 CN), que desplaza la plena vigencia de la autonomía en materia de contratos públicos.

• Destaca que los contratos de locación de servicios que unieron a las partes preveían expresamente que los honorarios estipulados no otorgaban al locador derecho a la percepción de ningún tipo de adicional o suplemento de aplicación en remuneraciones de agentes en relación de dependencia.

• El art. 53 Ley 5126 solo alude a servicios no simultáneos en organismos públicos, pero existe un silencio sobre el reconocimiento del cómputo de la antigüedad por la mera prestación de servicios personales. Se colige que el cómputo de la antigüedad es un derecho otorgado al personal en cargos públicos y en relaciones reguladas por el empleo público, no a todos los contratados.

• El Poder Legislativo tiene la facultad exclusiva y taxativa de crear empleos y dictar la Ley General de Sueldos (Arts. 30 y 99 inc. 9 CN de Mendoza). Avanzar por vía pretoriana sobre tópicos no expresamente previstos en los acuerdos paritarios o leyes, implicaría invadir esferas propias de otro Poder del Estado.

• Incluso adoptando una postura contraria a la minoría histórica, sostiene que el derecho de los actores a requerir el cómputo de la antigüedad se encuentra prescripto. Por ello, la pretensión atinente al cómputo de la antigüedad debe ser desestimada.

  
  

Voto de la Dra. Day (en disidencia):

• La Dra. Day postula el rechazo íntegro de la demanda.

• El derecho a la antigüedad, a los fines del cobro del adicional, no es absoluto. En el ámbito de la Ley 5126 (Escalafón), es un derecho que se otorga al personal con estabilidad incluido en la planta permanente, no a los contratados. Cita precedentes del Tribunal (“Coria”, “Zabala”).

• Señala que los contratos de locación de servicios suscriptos por los actores estipulaban expresamente que los honorarios no otorgaban derecho a percibir ningún tipo de adicional o suplemento aplicable a agentes en relación de dependencia.

• Destaca que el acuerdo paritario, el decreto homologatorio, la Ley 8372 de ratificación, y la Ley de Presupuesto 8530, en los que se dispuso el pase a planta, no mencionaron ni convinieron nada respecto al reconocimiento del adicional por antigüedad con el alcance pretendido por los accionantes.

• Considera que aceptar el reclamo implicaría avanzar sobre tópicos no expresamente acordados, y conllevaría a invadir esferas propias del Poder Legislativo, que tiene la competencia exclusiva para crear cargos y dictar la ley de retribución del empleo público (Art. 30 y 99 inc. 9 CN de Mendoza).

• El ingreso a planta permanente sin el cumplimiento acabado de procedimientos legales debe interpretarse con criterio restrictivo en cuanto a sus efectos.

Voto del Dr. Gómez (adhiere al voto del Dr. Garay):

• Adhiere a la solución de admitir parcialmente la acción propugnada en el voto del Dr. Garay.

• Postula el rechazo de la pretensión vinculada al cómputo de la licencia anual reglamentaria por ausencia absoluta de fundamentación y falta de precisión en el escrito inicial, y por cuanto consta que los actores gozaron de 28 días de licencia como “Compensatorio Anual Contratados-2012”.

• Sostiene que la Ley 5126, en su Art. 53, es clara y debe aplicarse directamente conforme al inveterado criterio de la Corte Federal.

• Estructura Normativa del art. 53, Ley 5126:

  • Primer Párrafo: Regula el pago del adicional al "personal" de la Administración Pública, lo que lógicamente implica su pago a partir del pase a planta (permanente o temporaria).

  • Segundo Párrafo: Estipula cómo se computa la antigüedad, y no formula distinción alguna sobre la modalidad de contratación de los "servicios" prestados a organismos públicos (nacionales, provinciales o municipales).

• No le cabe al intérprete formular distinciones donde la ley no lo ha hecho, máxime cuando la única limitación es que los servicios sean no simultáneos e ininterrumpidos o alternados en organismos públicos. Por lo tanto, se debió computar la antigüedad desde el primer servicio prestado y abonado por la Administración.

• Adhiere al voto minoritario del Dr. Palermo en “Zaffaroni”, en cuanto a que la estabilidad del empleado público y los derechos a una retribución justa e igual remuneración por igual tarea (Art. 14 bis CN y "Cerigliano") son derechos distintos con igual rango constitucional, y estos últimos alcanzan a todos los trabajadores ligados a la Administración.

• El hecho de que el convenio colectivo no haya contemplado específicamente el reconocimiento no permite afirmar que el régimen jurídico guarde silencio, dado que el art. 53 de la Ley 5126 prevé expresamente el aspecto analizado.

  
  

Solución del caso:

Mayoría:

• Por mayoría, se resuelve hacer lugar parcialmente a la demanda.

• Condenar a la demandada a dictar un acto que reconozca para el cómputo del adicional por antigüedad los servicios prestados ininterrumpidamente por los actores mediante contratos de locaciones y hasta su efectivo ingreso a planta permanente.

• Condenar a la demandada a liquidar y pagar las diferencias salariales mensuales retroactivas desde el reclamo administrativo hasta el cumplimiento de la manda. El efecto retroactivo limitado se basa en el art. 33 de la Ley 2471, que establece que el adicional se percibe desde el momento en que se completa la petición con la acreditación de requisitos (para el futuro o ex nunc), no con efectos retroactivos ("ex tunc"). La mora del deudor no ocurre antes del reclamo.

• Prescripción: se rechaza el planteo por inoficioso o abstracto, dado que no existe derecho a diferencias salariales anteriores al reclamo.

Disidencia Dr. Adaro y Dr. Palermo:

• Se disiente en cuanto a la retroactividad limitada (reconocimiento del retroactivo desde el reclamo).

• Se sostiene que las diferencias salariales retroactivas al reclamo corresponden desde los dos años anteriores al reclamo, según el art. 38 bis del Decreto Ley 560/73, norma que se complementa con la Ley 2471, con más los intereses legales para cada período mensual desde el vencimiento de cada diferencia no percibida.

  
  

Voto en Disidencia (Dr. Valerio):

Reitera su posición de que el derecho de los actores se encuentra prescripto.