Amparo por mora. El pago de hecho de un adicional no exime a la Administración del deber de resolver sobre los períodos retroactivos

La Suprema Corte de Justicia de Mendoza revocó los pronunciamientos de grado e hizo lugar a un amparo de urgimiento interpuesto contra la Administración Tributaria Mendoza (ATM), ordenándole emitir pronunciamiento expreso sobre un saldo salarial retroactivo. El Máximo Tribunal provincial concluyó que el pago de hecho o implícito de un ítem salarial a partir de cierta fecha no extingue la inactividad formal del Estado ni el deber de dictar un acto administrativo fundado respecto de los períodos anteriores oportunamente reclamados y no liquidados.

Carátula:

"Guevara Gerónimo Nicolás c/ Administración Tributaria Mendoza p/ Acción de amparo p/ Recurso extraordinario provincial"

Expte. N°:

13-07590258-6/1

Fecha:

16/09/2026

Tribunal:

SCJM

Votos:

Llatser - Adaro

Antecedentes

• El 23/09/2008, el actor solicitó el Adicional por Responsabilidad Profesional tras obtener el título de Contador Público Nacional.

• En febrero de 2011, la demandada comenzó a liquidar el Código 050 “Título Universitario”.

• En 2015, 2019 y 2024 presentó prontos despachos. Ante la falta de respuesta, interpuso amparo de urgimiento contra ATM a fin de que dictase el acto administrativo formal de resolución y abonara el período de setiembre de 2008 a enero de 2011.

• ATM informó que el reclamo ya fue resuelto, que desde febrero de 2011 se le abona el ítem y que los últimos prontos despachos refieren a intereses.

Sentencia de primera instancia (GEJUAS 1)

El Primer GEJUAS rechazó la acción de amparo, con imposición de costas, por los siguientes argumentos:

• Si bien para el período de setiembre de 2008 a enero de 2011 el adicional no fue abonado, el objeto del amparo no se condice con lo que el CPCCyT determina como fundante en el art. 219 inc. III, ya que el amparista ya se encuentra cobrando la especialidad, y lo que requiere es que se le abone el pago del período faltante e intereses.

• En el trámite administrativo solo resta cancelar la deuda, no dictar una resolución administrativa que resuelva el fondo de la cuestión planteada.

• Apeló la parte actora.

Sentencia de la Quinta Cámara de Apelaciones

Rechazó el recurso, por los siguientes argumentos:

• Teniendo presente la fecha en que se reconoció el derecho del amparista, lo cual ocurrió en la práctica y de manera implícita al abonarse el ítem desde febrero de 2011, no se observa una situación excepcional que se presenta en otros casos, en los cuales se les niega la respuesta a los administrados luego de años de iniciada la pieza administrativa.

• De ningún modo se presenta una situación de falta de respuesta que llegue a los límites de desconocimiento o que actualmente sea perjudicial para su derecho.

El actor interpone recurso extraordinario provincial.

Decisión de la SCJM

Hace lugar al recurso, sobre la base de los siguientes argumentos:

Derecho de peticionar ante las autoridades, debido proceso y tutela efectiva

• El derecho de peticionar ante las autoridades, reconocido expresamente en la Constitución Nacional — artículo 14— , y en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre — artículo 24— , de jerarquía constitucional (artículo 75, inciso 22 CN), no se agota por el hecho de permitirle al particular que presente su pretensión.

• En el orden local el art. 10 de la Constitución de Mendoza, consagra el derecho de peticionar, que importa que la autoridad requerida tiene el deber de recibir la petición y de resolverla, aunque no esté constreñida a decidir favorablemente al peticionante, mientras esté debidamente motivada en los hechos y fundada razonablemente en derecho. (CIVIT-COLOTTO, (Dir.), De Rosas, Pablo E., (Coord.), Código Procesal Civil, Comercial y Tributario de la Provincia de Mendoza, Mendoza, ASC, 2018, p.633)

• Se trata del respeto al principio del debido proceso adjetivo, que importa una expresión de la garantía de derecho de defensa consagrada en el artículo 18 de nuestra Constitución Nacional, y de la tutela judicial efectiva. (Cassagne, ob cit.). En Mendoza, este principio se encuentra incluido en el art. 1, apartado II inc. c), 3), de la Ley 9003.

• La administración tiene la obligación de resolver las cuestiones planteadas por los particulares debidamente legitimados, como natural derivación del derecho del administrado de obtener una decisión fundamentada, que encuentra sustento en la regla de obligatoriedad de la competencia, y en los principios que rigen en el procedimiento administrativo, incorporados positivamente en la ley: celeridad, economía y eficacia.

Vías procesales/procedimentales, ante la inactividad del Estado

• Frente a la inactividad formal del Estado el administrado debe tener un soporte normativo que le permita, cuando requiera un pronunciamiento expreso de la administración, protegerse contra la morosidad administrativa.

• A estos efectos la legislación positiva, tanto nacional, como la provincial permite que frente a la tardanza de la Administración en expedirse sobre las pretensiones del administrado, este puede optar por:

  • 1) convertir la demora en un pronunciamiento tácito en su contra (salvo que por disposición expresa se confiera al silencio sentido positivo),

  • 2) requerir en sede administrativa o judicial una decisión expresa y concreta sobre su derecho subjetivo o interés legítimo hecho valer en la petición o recurso intentado, o

  • 3) frente a la razonable probabilidad de obtener una resolución favorable o a la inutilidad de una denegatoria tácita, opte por instar un pronunciamiento. Para estos supuestos cabe la reclamación en la propia sede administrativa y la acción judicial de amparo por mora.

Regulación del amparo de urgimiento

• Este instituto, en la normativa provincial, no se encontraba incluido en la Ley de Procedimiento Administrativo, sino en la regulación de amparo, esto es Dec. Ley 2589/75, art 3: "También podrá articular acción de amparo contra la omisión de la Administración Pública Provincial o Municipal en resolver las peticiones formuladas por los administrados dentro de los términos legales, siempre que la demora sea excesiva y resulte perjudicial para los derechos de los accionantes."

• En 2018 con la sanción de la Ley 9001 se incluyó el instituto en específico en el art. 219 apartado III del CPCYTM, que recoge idéntica redacción a la regulación originaria del amparo.

Objeto del amparo por mora

• Esta acción tiene por finalidad conceder una tutela pronta y eficaz a los derechos de los particulares que se encuentran lesionados por una demora excesiva de la administración en efectuar un trámite que le es propio. (CSJN, Fallos 313-1706)

• La doctrina y jurisprudencia son contestes en que el objeto del amparo por mora es que la Administración cumpla con su obligación de pronunciarse, y no está referida a la resolución judicial del fondo de la cuestión. Esto es, está obligada a resolver pero no en un sentido o en otro.

• Sammartino, aclara que en este tipo de proceso la causa petendi reside en la pasividad o inactividad formal de los órganos que desarrollan la actividad administrativa. Los hechos que habilitan la promoción de este tipo de demanda consisten en haber dejado vencer los plazos fijados para expedirse en cada etapa del procedimiento administrativo, y la revisión se circunscribe a la omisión en la observancia de los plazos. (Sammartino, Patricio Marcelo “Amparo por mora de la administración”, en Constitución de la Nación Argentina, Nuevos derechos y garantías, tomo 2, dirigido por Daniel Sabsay, Editorial Hammurabi).

• A su vez el objeto de la pretensión de amparo por mora es, simultáneamente, declarativo y de condena: el órgano jurisdiccional debe verificar si existe retraso en el trámite y una vez constatado este extremo, el juez está en condiciones de declarar una sentencia condenatoria contra el órgano moroso, disponiendo que se dé curso a la petición que se encuentra sin respuesta. (Sammartino, op cit.)

• Cabe señalar que en una posición en solitario, la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal sostuvo que: "Procede el amparo por mora cuando la acción deducida no se encuentra destinada a obtener un pago -o lo que es lo mismo, la entrega de los bonos de la consolidación de que se trata-, sino que su objeto consiste en obtener que la D.G.I. proceda a dar cumplimiento a un trámite, ... sin que a tal conclusión obste el hecho de que se trata de un paso previo y necesario para arribar a aquel pago, en tanto lo que se requiere es que se libre orden de pronto despacho a efectos de que se proceda a tal pago." (CNCont. Adm. Fed.; Sala I, "Promeco S.A.", 43.274/2000; del 10.04.01). Postura que no es compartida por la doctrina y jurisprudencia mayoritarias.

Idoneidad de la vía de amparo por urgimiento para el reclamo de saldos adeudados

• No comparto la decisión de las instancias precedentes, que consideraron que, frente al hecho efectivo del pago del adicional a partir de febrero de 2011, el saldo retroactivo adeudado no podía ser reclamado por amparo de urgimiento, por tratarse de una vía inidónea.

• El recurrente funda su relamo en dos vías de razonamiento diferenciadas:

  • Período posterior a febrero de 2011: Por una parte, sostiene que sin perjuicio de que exista un reconocimiento de hecho del derecho reclamado, a partir del pago del adicional desde febrero del año 2011, para que tal reconocimiento opere de manera regular, debería haber sido dictado un acto administrativo fundado.

  • Período de setiembre de 2008 a enero de 2011: Por otra parte, resalta que su reclamo originario tendió al reconocimiento del derecho al cobro del adicional desde la fecha del reclamo (2008) y no desde el año 2011, periodo respecto del cual no existe una resolución administrativa que lo admita o rechace.

• Considero que el hecho de que el recurrente perciba el rubro reclamado -desde febrero del 2011 y hasta el presente- torna inoficioso analizar si, por principio y/o de manera general, la administración debía canalizar la recepción del reclamo a través del dictado de un acto administrativo que así lo dispusiera de manera fundada. Su reclamo encontró satisfacción y los planteos tendientes a impugnar el modo de hacerlo, resultan, en todo caso, materia ajena al especial proceso instado y, asimismo, procuran una declaración que se exhibe como impropia de la función jurisdiccional, frente a la ausencia en cabeza del recurrente de un interés jurídico suficiente o de una lesión generada por la administración demandada (art. 41° CPCCyT), que habilite ingresar en la sustancia del mismo.

• Por el contrario, en lo que hace al segmento del reclamo no fue alcanzado por la liquidación administrativa, sí se verifica una demora de la demandada canalizable a través de la vía procesal urgida. Ello en tanto la administración no dio respuesta alguna a ese segmento del reclamo, pese a que se reclamó el adicional en cuestión a partir de la fecha de su presentación junto con las certificaciones pertinentes (23/09/2008), y no a partir del año 2011, pretensión que el administrado exteriorizó y mantuvo en las diversas presentaciones que formuló con posterioridad al reclamo original.

• La inactividad formal de la demandada se verificó en relación a este tramo, por lo que el decisorio impugnado resulta arbitrario.

• No puede convalidarse que -tal como sostiene la Procuración- no persista una obligación de expedirse por la administración sino solo una obligación de dar. Por el contrario, tal segmento del reclamo -mantenido y reafirmado a través de múltiples presentaciones ulteriores-, no fue objeto de decisión alguna por parte de la administración, ni tampoco fue alcanzado por el reconocimiento operado a través de las liquidaciones y pagos realizados al accionante desde febrero del año 2011. No hay a su respecto ni respuesta formal reconociendo o desestimando tal aspecto de la pretensión, ni tampoco un obrar administrativo que hubiese implicado en los hechos una recepción del mismo. Operó a su respecto una inactividad formal de la administración, que viabilizaba ser encauzada a través de la vía procesal por la que optó el interesado.

• Respecto de tal segmento, no resulta razonable interpretar ni que operó una denegatoria tácita que habilita la instancia judicial de conocimiento pleno a través del proceso administrativo; ni que fue reconocido en sede administrativa subsistiendo solo una obligación de dar. Ello así, pues, la primera interpretación importa privar al administrado sin razón jurídica alguna de una vía prevista en nuestro orden jurídico precisamente frente a la inactividad formal de la administración y, la segunda, se presenta como un postulado incierto sin basamento en ninguna constancia específica, dado que no existe título jurídico alguno que hubiera implicado ni un reconocimiento expreso ni tampoco tácito a su respecto.

Solución del caso

• Se hace lugar al recurso extraordinario provincial interpuesto por el actor.

• Se revocan las sentencias de grado.

• Se admite la acción de amparo de urgimiento impetrada en contra de la Administración Tributaria Mendoza, y se ordena que en el plazo de 20 días dicte el acto administrativo pertinente.

• Costas de todas las instancias a la vencida.