Protección especial de la maternidad frente al ius variandi en un cargo público sin estabilidad

La Suprema Corte de Justicia de Mendoza hizo lugar a la demanda de una empleada municipal sin estabilidad laboral y anuló un decreto que había modificado sus funciones y categoría mientras se encontraba de licencia por maternidad. El tribunal sostuvo que el acto administrativo careció de fundamentación suficiente y generó un perjuicio salarial que vulneró el régimen de protección a la maternidad. En consecuencia, ordenó indemnizar los daños y perjuicios derivados del cambio ilegítimo de funciones, calculados en base a la diferencia mensual entre la remuneración que percibía como directora (cargo anterior al ius variandi) y la correspondiente al cargo de docente de jornada simple (cargo reasignado), más los intereses correspondientes.

Carátula:

"Lanzavequia Rosa Carolina c/ Municipalidad de Santa Rosa p/ Acción Procesal Administrativa"

Nº de expediente:

CUIJ: 13-04496065-0

Tribunal:

SCJM - Sala II

Composición:

Palermo (preopinante) - Adaro

Fecha:

28/03/2025

Hechos y antecedentes

• La actora ingresó al Municipio de Santa Rosa el 20/12/2011, desempeñándose como Directora en el Jardín Maternal y C.A.E. N° 327 “La Magia de Los Duendes”, bajo un convenio entre la D.G.E y el Municipio (modalidad S.E.O.S.).

• Mediante Decreto nº 113/2018 de fecha 23/01/2018, el Ejecutivo Municipal dispuso su cambio de funciones a Docente de Jornada Simple y su traslado al Jardín Maternal y C.A.E. N° 818 “Pintando Amor”, a partir de febrero de 2018.

• Al momento de dictarse el Decreto nº 113/2018, la actora se encontraba en uso de licencia por maternidad (desde el 02/10/2017 hasta el 29/01/2018).

• La actora interpuso recurso de revocatoria (20/02/2018), pronto despacho (13/04/2018) y recurso jerárquico ante el H.C.D. (02/07/2018), sin obtener resolución.

• Posteriormente fue designada en otros cargos.

• Los bonos de sueldo demostraron que, tras el Decreto 113/2018, la actora pasó de cobrar como Directora (código 1257) a docente jornada simple (código 1000), percibiendo aproximadamente la mitad del salario anterior.

Posición de la parte actora

• El Decreto nº 113/2018 es arbitrario y carece de motivación suficiente y lógica.

• Modificó sustancialmente las condiciones laborales, cambiando su calificación y categoría sin la debida fundamentación exigida por el artículo 29 de la ley 5892.

• El acto viola el debido proceso legal, la garantía de defensa y el artículo 35 de la ley 9003.

• La notificación del decreto incumplió requisitos normativos al no informar los remedios procesales ni plazos.

• La situación se agravó por encontrarse de licencia por embarazo.

• Solicitó la anulación del decreto y su continuidad en el cargo sin mermas salariales.

Posición de la parte demandada (Municipalidad de Santa Rosa):

• La actora estaba contratada bajo la modalidad SEOS, una excepción al principio de estabilidad del empleado municipal, art. 15 ley 5892.

• Los agentes bajo régimen de inestabilidad, como SEOS, no pueden reclamar derechos de estabilidad y podían ser dados de baja sin expresión de causa.

• El Municipio se encontraba en estado de emergencia.

Posición de la SCJM

Marco normativo aplicable

• Ley N° 5.892 Estatuto Escalafón para el Personal de las Municipalidades:

  • Art. 15: Admite modalidades de empleo fundadas en apreciación razonable de circunstancias, como designación a plazo fijo.

  • Art. 29: Reconoce a la entidad empleadora la facultad de organizar administrativa, técnica y económicamente las dependencias. Puede establecer cambios en las modalidades de prestación, respetando calificación y categoría. Cambios sustanciales en condiciones de trabajo deben ser fundamentados.

  • Art. 90 y 91: Regulan la situación de empleados contratados e interinos.

Facultad discrecional y el ius variandi en el empleo público

• El Tribunal ha sostenido que el ejercicio del "ius variandi" por la Administración Pública permite modificar aspectos de la relación laboral, pero no arbitrariamente ni con ánimo persecutorio. Debe probarse la intencionalidad desviada y el perjuicio (LS 385-156, 399-155; 410:056; "Sosa, Rosa Margarita").

• Precedente "Peña y Lillo”: La dificultad probatoria de la desviación de poder lleva a verificar si la motivación del acto resiste un análisis lógico-fáctico y si la medida importó un deterioro grave de las condiciones laborales. El ius variandi debe respetar la buena fe y cubrir necesidades técnicas o administrativas objetivas.

• Precedente “Serpa”: La potestad de organizar debe ejercerse con prudencia y razonablemente, sin originar perjuicios, respetando calificación y categoría (arts. 29 y 30 Ley Nº 5892).

• CSJN (Fallos: 318:500, "Cooperativa de Vivienda La Naval Argentina"): Es de la esencia del empleo público la potestad de variar funciones por necesidad del servicio, de modo razonable y sin asignar tareas impropias. El ius variandi no debe ser un ejercicio irrazonable que cause perjuicio moral o material (Dictamen Procuración General en S.C. S. 2228, L. XLI, "Schiavone, Diego Gerardo c/ Estado Nacional").

Discrecionalidad y motivación del acto administrativo

• La Ley N° 9003, en su art. 45, establece que deben motivarse los actos que decidan sobre intereses jurídicamente protegidos, resuelvan recursos, se aparten de criterios precedentes, o deban serlo por exigencias de transparencia y legitimidad.

• La motivación debe explicar razones de hecho y derecho, antecedentes, finalidad pública y norma habilitante. A mayor discrecionalidad, más específica la exigencia de motivar ("Lucesoli"; "Cerioni", Sala I SCJM).

• Corte Federal ("Silva Tamayo", Fallos: 334:1909): La motivación debe ser concreta, clara, seria y justificar la causalidad entre motivos-presupuestos y motivos determinantes.

  
  

Alcance de la protección especial de la maternidad frente al ius variandi

• Al momento del decreto cuestionado, la actora estaba en licencia por maternidad.

• El Tribunal ha desarrollado un criterio amplio sobre normas protectorias de maternidad, familia y niño recién nacido.

• Precedente plenario “Lorca, María Laura y ots": Existe un verdadero bloque normativo de jerarquía constitucional (Declaración Americana DDHH, CEDAW, Pacto Internacional Derechos Económicos, Sociales y Culturales) que protege la maternidad, extendiendo la Ley 5811 a docentes suplentes.

• Precedente “Fernandez, Lucía”: Normas nacionales e internacionales (OIT, Declaración Universal DDHH, Convención Americana DDHH, Protocolo de San Salvador) amparan a la mujer trabajadora en situación de maternidad.

• Ley Nº 5811, Capítulo V “protección a la maternidad”

  • Art. 54: Régimen de licencia por maternidad.

  • Art. 55: Desde la comunicación del embarazo, la agente goza de absoluta estabilidad en el empleo, cualquiera sea su condición de revista, hasta ocho meses posteriores al parto.

  
  

Aplicación al caso concreto

• El Decreto atacado no contó con fundamento alguno para sustentar la decisión, incumpliendo el art. 29 de la Ley Nº 5892, ya que el cambio de modalidad importó una modificación sustancial en las condiciones de trabajo y una desjerarquización.

• El antecedente del acto (nota de la Directora de Cultura, Educación y Turismo del municipio) carece de fundamento suficiente.

• El cambio de Directora (clase/código 1817 o 1257) a docente jornada simple (clase/código 1000) demuestra un uso abusivo del ius variandi, e implica un menoscabo salarial.

• La actora llevaba casi seis años como Directora sin evaluaciones negativas. No se invocó necesidad de concursar el cargo ni de modificar la estructura organizativa.

• La demandada incumplió el deber jurídico de protección de la maternidad al modificar las condiciones laborales de la actora en clara violación al art. 56 de la Ley 5811, que prevé absoluta estabilidad hasta ocho meses postparto.

• El acto presenta vicios graves en el objeto (art. 52 inc. a LPA) y la forma (art. 68 inc. b LPA y art. 29 Ley N° 5892), resultando ilegítima la decisión. La falta de motivación es suficiente para declarar la nulidad (arts. 72 inc. b y 75 LPA).

Consecuencias de la nulidad declarada

• La actora no poseía estabilidad en las funciones asignadas más allá de la protección temporal del art. 56 de la Ley 5811, lo que impediría la reinstalación.

• El Decreto que la designó en otro cargo torna abstracta la petición de reinstalación.

• Sin embargo, el acto impugnado, aunque agotó sus efectos, no fue revocado por ilegitimidad. Si produjo daños, estos pueden ser reclamados (Criterio CSJN en "Alcántara Díaz Colodrero, Pedro c/ Banco de la Nación Argentina"; "Cerioni").

• La actora sufrió una disminución salarial ilegítima. Esta reparación no constituye "salarios caídos" pues nunca cesó su relación de empleo, sino una indemnización por los daños y perjuicios derivados del cambio ilegítimo de categoría y funciones (LS: 226-497; LS: 264-473, 486; 274-247).

• Corresponde indemnizar la diferencia mensual entre lo que percibió como Directora desde enero de 2018 y lo que percibió como docente jornada simple hasta el 10 de diciembre de 2019 fecha de designación en nuevo cargo, más intereses.

• Los intereses se calcularán según la evolución de la Unidad de Valor Adquisitivo (U.V.A.) (Ley Nº 9.041) hasta el 16 de abril de 2024 inclusive, y desde el 17 de abril de 2024 hasta el efectivo pago, según la tasa de la Ley Nº 9516.

Solución del caso

• Hace lugar parcialmente a la demanda, anulando el acto administrativo.

• Condena al Municipio a pagar a la actora una indemnización por daño material, consistente en la diferencia salarial detallada, con intereses.