Suspensión preventiva sin justificación adecuada: nulidad del acto y obligación de pagar salarios caídos

En el caso, la Suprema Corte de Justicia de Mendoza examinó un proceso sumarial en el cual se había dispuesto la suspensión preventiva de un agente municipal por un plazo de noventa días y sin goce de haberes. El tribunal sostuvo que, si bien la normativa autoriza dicha suspensión como una medida cautelar y excepcional, su aplicación exige una fundamentación específica basada en la necesidad de no entorpecer la investigación o de garantizar el normal desarrollo del sumario. Al advertir que, en este caso, la medida se fundó en motivos ajenos a esos fines —como la gravedad de la conducta imputada y la protección de bienes públicos—, consideró que el acto se encontraba viciado. En consecuencia, al declararse la nulidad de la suspensión por defectos en su motivación y vicios en la voluntad, el Tribunal concluyó que correspondía restituir al trabajador los haberes dejados de percibir, dado que la relación laboral se mantenía vigente y no había sido extinguida, a diferencia de lo que ocurre en los supuestos de cesantía, en los que el vínculo se interrumpe con la notificación del acto sancionatorio.

Carátula:

“Correa Juan Carlos c/ Municipalidad de General Alvear p/ Acción Procesal Administrativa”

Expediente N°:

13-04287252-5

Tribunal:

Sala Primera, SCJM

Fecha de sentencia:

05/03/2025

Magistrados:

Day (preopinante) - Gomez - Llorente

Hechos

• El actor ingresó a trabajar a la Municipalidad de General Alvear en 1987 como contratado. En el 2011, fue designado interinamente por decreto como Encargado de Serenos, Clase 8, cargo en el que se mantuvo hasta su renuncia en el 2017.

• El día 26/08/2016, el Sr. Intendente dictó el Decreto SG Nº 598/2016, en el que dispuso la iniciación de sumario administrativo al actor para determinar y comprobar la causal de inobservancia de las obligaciones resultantes de su relación de empleo público, por cuanto el 21/08/2016 le habría propiciado golpes de puño a uno de los relojes de marcación de la Municipalidad, ocasionando su rotura e impidiendo la marcación de los demás agentes municipales. En el mismo decreto se ordenó aplicar suspensión preventiva al agente por 90 días, sin goce de haberes, a cumplir desde el día posterior a su notificación, por considerar que su conducta se encontraba encuadrada en las prescripciones del art. 39 y 42 inc. c) de la Ordenanza Municipal Nº 1764.

• Contra dicha decisión el actor interpuso recurso de reconsideración en el que señaló que la decisión adoptada vulneraba la garantía de debido proceso y que el art. 42 inc. c) de la Ordenanza 1764 establecía la suspensión preventiva pero no hacía referencia a que fuera sin goce de haberes.

• La Municipalidad rechazó en lo sustancial dicho recurso, mencionando que el hecho es calificable como falta grave y que la suspensión sin percepción de haberes se encuentra regulada en los arts. 44 inc. c) de la Ley 5892 como así también en el art. 39 de la Ordenanza 1764.

• Contra esa decisión el actor interpuso recurso de apelación ante el Concejo Deliberante. Al resolver el Asesor Legal del HCD emitió dictamen y señaló que “atento a no haberse concluido el proceso, y carecer de pruebas y/o datos fácticos suficientes para poder concluir en uno u otro sentido, dicho proceso debe proseguir, no obstante, no existe razón legal para una sanción precautoria y/o al menos preventiva, como la suspensión del agente 'sin goce de haberes', lo cual es casi una invención pretoriana del Decreto, violatorio a la letra y el espíritu de la Ordenanza, ya que en ningún momento hace esa ampliación de consecuencias netamente salariales, sin relación con el objetivo buscado, que es el apartamiento del agente del lugar de los hechos, a efectos de no alterar y/o distorsionar con su conducta la investigación que se está llevando a cabo." Con esa lógica, bajo el título “CONCLUSIÓN”, afirmó que se debía dejar sin efecto el art. 3° del Decreto Nº 598-SG/2016, devolviéndole sus salarios caídos, hasta tanto el D.E. Municipal se expida.

• Previo a emitirse resolución, cuatro concejales dejaron constancia y aconsejaron al cuerpo la aceptación del recurso en lo formal y en lo sustancial, por considerar que el Ejecutivo Municipal estaba prejuzgando al agente. No obstante ello, el Concejo Deliberante emitió la Resolución HCD Nº 4558/17, mediante la cual se aceptó en lo formal y se rechazó en lo sustancial el recurso de apelación, con fundamento en el art. 105 de la LOM.

• El 30/10/2017, el actor renunció a su cargo para acceder al beneficio jubilatorio por invalidez, en consonancia con lo dictaminado por la Comisión Médica Nº 4 de la SRT, según la cual se determinó el 70,08% de incapacidad laboral. El Sr. Intendente dio la baja solicitada a partir del 01/11/2017.

• El 09/11/2017, una semana después de la efectivización de su baja, el actor se presentó ante el Municipio y solicitó el pago de las licencias no gozadas y de la indemnización prevista en el art. 78 de la Ordenanza 3346. El 18/01/2018 se rechazó el reclamo por la indemnización solicitada, la que posteriormente fue concedida por sentencia del 22/12/2021 (acción procesal administrativa).

• El actor interpone acción procesal administrativa a fin de que se declaren nulos los actos que dispusieron el inicio de sumario y la suspensión preventiva sin goce de haberes.

Posición de la SCJM

Suspensión preventiva sin goce de haberes

• Si bien no resulta objeto de análisis la legitimidad de la decisión que dispuso la instrucción de sumario y la suspensión preventiva, lo cierto es que el aspecto salarial de esa decisión sí ha sido llamada a ser revisada en esta acción y se halla íntimamente vinculada a la misma.

• Según el artículo 42 inc. c) de la Ordenanza Nº 1.764, la autoridad de aplicación, en el caso, el Intendente Municipal, puede al ordenar la promoción del proceso sumarial, disponer la "suspensión preventiva" del agente por un término no mayor de noventa días. Se trata de una medida cautelar y como tal provisoria que permite a la autoridad ordenar el alejamiento del agente sumariado de su lugar habitual de trabajo a fin de no obstaculizar la investigación sumarial en caso de presuntas faltas graves. Exige, como todo acto, fundamentación suficiente que justifique la adopción de una medida excepcional, de allí que si no se explicita adecuadamente el por qué resulta necesario alejar al agente, el acto puede ser cuestionado. (LS 424-001).

• Dicha normativa se asemeja al art. 71 del Estatuto del Empleado Público, (Dec. Ley 560/73) en tanto regula que el personal presuntivamente incurso en falta podrá ser suspendido o trasladado, con carácter preventivo cuando su alejamiento sea necesario para el esclarecimiento de los hechos motivo de investigación o cuando su permanencia sea incompatible con el estado de autos.

• Cabe señalar que con apoyo en Raina (LS 424-001), Aramayo (LS 296-190) y Melaj (LS 203-175), el Tribunal avala la legitimidad de las suspensiones preventivas con retención de las remuneraciones, pero en el entendimiento que su aplicación es restrictiva y que no pueden traducir un ejercicio abusivo extendiéndola en el tiempo. Debe tener un plazo determinado y ser aplicada con criterio restrictivo.

• El acto que resolvió la suspensión no fundamentó la decisión en ninguna circunstancia que respondiera a la necesidad de no entorpecer la investigación ni el normal desarrollo del trámite sumarial tal como lo prevé la norma, sino en la gravedad de la conducta y la posibilidad de que aquella se reiterara y en el cuidado de los bienes del Estado. (v. antecedente "Corzo", sentencia del 06/12/2021, preopinante Dr. Gómez).

• Si bien el hecho que motivó el inicio del sumario habría sido registrado en su totalidad por las cámaras de la comuna, según lo afirmado por la demandada y no desconocido por el actor, dichas constancias nunca fueron acompañadas por la Comuna, aún luego de haberlas ofrecido como prueba y haber sido admitidas en la presente acción.

• Tampoco existen constancias que permitan verificar que la investigación o el procedimiento sumarial haya continuado luego de la decisión de suspender preventivamente al actor sin goce de haberes.

• La impugnación de la suspensión preventiva luce procedente, en tanto dicha medida fue dispuesta sin hallarse reunidos los requisitos previstos en la normativa para su adopción, por lo que resulta arbitraria e irrazonable, y por ello el art. 3 del Decreto Nº 598-SG-16 debe ser anulado, en virtud de que la motivación en razones ajenas a la figura impuesta constituye una transgresión al principio de razonabilidad que debe asistir a la voluntad en la emisión de los actos propios del procedimiento administrativo (art. 39 de LPA).

Haberes correspondientes a la suspensión

• A fin de examinar las consecuencias que la anulación de la suspensión preventiva apareja en relación a los salarios reclamados que debió percibir en una situación en que el vínculo laboral se encontraba subsistente y habiendo sido ilegítimamente apartado de su puesto de trabajo en forma preventiva, se tiene presente que este Tribunal, siguiendo a la Corte Suprema de la Nación, ha sostenido que, en principio, no es viable el pago de salarios caídos salvo que exista norma expresa que así lo establezca. (v. precedente "Arce" en el que se anuló una cesantía, sentencia del 28/04/2021).

• Sin embargo, dichos preceptos no pueden aplicarse sin más frente a la anulación de un acto que dispuso una suspensión preventiva que obedece a razones distintas de aquellas figuras de naturaleza sancionatoria.

• Esta circunstancia remite a las reglas generales en materia de nulidades y que el art. 75 LPA expresa con claridad en el sentido de que la extinción del acto nulo “produce efectos retroactivos”, norma que se encuentra a tono con el precepto del Código Civil y Comercial (art. 390, ex art. 1050 del CC) que establece que “la nulidad pronunciada por los jueces vuelve las cosas al mismo o igual estado en que se hallaban antes del acto anulado”.

• La disímil situación del trabajador preventivamente suspendido como medida cautelar, no puede válidamente equipararse a la del trabajador sancionado con la cesantía, que destruye el vínculo de empleo a partir de su notificación.

• En este contexto, sujetar el rechazo del reclamo de los haberes correspondientes a una suspensión precautoria a la mera ausencia de contraprestación, aparece como forzada frente a la realidad de la continuidad de la relación laboral o la inexistencia de sanciones durante el tiempo de la suspensión cautelar, por lo que procede mantener la continuidad del salario y otorgar su pago en relación con la omisión de fundamentación de la medida comunal cuya anulación se determina en esta oportunidad, por los vicios que presenta el acto que la dispone.

• Así las cosas, corresponde el pago al actor de los salarios devengados durante el periodo de suspensión precautoria que en esta oportunidad se anula.

Solución del caso

• Se hace lugar a la demanda

• Se anula la suspensión sin goce de haberes.

• Se admite el reclamo de los salarios pretendidos en virtud de la continuidad de la relación laboral al momento de la suspensión y con posterioridad a la misma.

• Se imponen las costas a la demandada vencida.