Daño a la hacienda pública y responsabilidad patrimonial de funcionario. La SCJM restablece el debido proceso frente a actuaciones administrativas irregulares

Por Agostina Di Leo

El fallo examina la validez de un procedimiento administrativo en el que el Tribunal de Cuentas impuso un cargo solidario a los herederos de un funcionario fallecido, con especial énfasis en la omisión de defensa de un heredero menor de edad. En un análisis detallado, considera que la intervención del Asesor de Menores es esencial para garantizar el derecho de defensa y el debido proceso, y declara nulo el fallo en lo que respecta al menor. Además, aborda cuestiones de capacidad del funcionario fallecido y la legalidad de los pagos realizados, concluyendo que, aunque existieron irregularidades, no se acreditó daño a la hacienda pública, anulando el cargo solidario impuesto.

Carátula:

"Sabino Franco y Ots. c/ Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza p/ Acción Procesal Administrativa"

N° de expediente:

13-04488629-9()1 

Tribunal:

SCJM Sala I

Preopinante:

Dr. Pedro Llorente

Fecha:

22/10/2024

Hechos

• Al detectar irregularidades en los pagos por servicios de limpieza del IPJyC durante el ejercicio 2015, el Tribunal de Cuentas formó Expte. 424-PS-2017 y citó como responsables, entre otros, a los herederos del ex Gerente Administrativo, reclamando documentación que justificara dichos pagos observados.

• La Revisión determinó que hubo diferencia entre horas facturadas y las planillas de control horario, y que el uso de maquinaria estaba incluido en el precio por hora hombre, por lo que las horas máquina facturadas eran indebidas.

• El Tribunal dictó el Fallo Nº 17.037 imponiendo un cargo solidario de $1.439.274,84 a los herederos del ex Gerente Administrativo fallecido, por pagos injustificados entre diciembre 2014 y marzo 2015, en concepto de horas hombre y horas máquina no respaldadas documentalmente.

• Los herederos dedujeron acción procesal administrativa contra el Honorable Tribunal de Cuentas, solicitando la nulidad del Fallo N° 17.037 por razones de ilegitimidad.

Posición de la parte actora

• Señala que uno de los herederos era menor de edad al momento de ejercer su defensa administrativa, y que tanto el Fallo N.º 16.870 (en el que se trató la rendición de cuentas del Instituto Provincial de Juegos y Casinos del Ejercicio 2015) como su pieza separada fueron dictados sin intervención de la Asesoría de Menores. En este marco, denuncia que se le imputó un cargo millonario a un menor de edad sin haber garantizado sus derechos constitucionales y convencionales.

• Cuestiona además que se haya imputado responsabilidad a los herederos del Gerente basándose únicamente en la apertura del juicio sucesorio, sin que existiera declaratoria de herederos ni representación válida del menor.

• En cuanto al fondo, indica que la imputación surge de diferencias en pagos por horas de operarios y maquinaria entre diciembre de 2014 y diciembre de 2015, pero sostiene que tales erogaciones respondieron a características particulares del servicio de limpieza, la incorporación de maquinaria especializada y factores como la seguridad, que impedían una alta rotación de personal.

• Argumenta que existieron controles administrativos en el procedimiento de pago y que el verdadero problema radicaba en el sistema de seguimiento y facturación, no en la prestación.

• Agrega que el Gerente fue diagnosticado con cáncer 2014 y falleció en junio de 2015 y durante sus últimos meses se encontraba desorientado, no reconocía a sus allegados y no comprendía su trabajo.

Posición de la Provincia demandada

• Señala que los causahabientes tuvieron oportunidad de ejercer defensa, y que el deber de rendir es un deber público y que por imperio legal no cesa con la muerte del funcionario, conforme el art. 23 de la Ley 1.003.

• Sostiene existe dos tipos de responsabilidades que se desprenden de la Ley 1003, patrimonial y administrativa contable.  Solo la responsabilidad patrimonial es transmisible a los herederos ya que el patrimonio del difunto se transfiere a sus sucesores por título universal, conforme a las reglas del derecho civil que rigen las relaciones entre herederos y acreedores (en este caso, el Estado).

• Afirma que M.S. aceptó la herencia al iniciar el proceso sucesorio de su padre y al denunciar como herederos a su madre y hermano, todos con el mismo domicilio que el causante. Además, fueron notificados y emplazados a rendir cuentas conforme a los artículos 2293 y 2294 CCyC. Frente a esta aceptación tácita de la herencia, los herederos del responsable tienen el deber de restituir los fondos observados, aunque con el límite del valor del acervo hereditario.

• La ejecución de esta obligación recae en el Fiscal de Estado y la resolución de controversias corresponde al juez del sucesorio, incluyendo cuestiones relativas al beneficio de inventario y demás aspectos sucesorios.

• Afirma que al Ministerio Público y la Asesoría de Menores e Incapaces no les correspondía intervenir en las actuaciones administrativas conforme el artículo 103 del CCyCN, por lo cual no violó norma legal o convencional.

Posición de la SCJM

La Corte hizo lugar a la a acción procesal administrativa deducida y en consecuencia anuló el artículo 1 del Fallo N° 17.037, en cuanto aplicó un cargo solidario a los actores. Debajo los argumentos.

Irregularidades en el procedimiento de rendición de cuentas, a tenor de lo normado en el artículo 23 de la Ley 1.003. Cuestionamiento al carácter de herederos.

• Conforme fue resuelto idéntico planteo en el precedente “Paez” (sentencia SCJM del 09/04/2021), la situación de los accionantes no aparece objeto de un tratamiento ilegítimo ni irrazonable.

• El procedimiento de rendición de cuentas del IPJyC correspondiente al ejercicio 2015 fue iniciado durante la vida del funcionario, quien se desempeñaba como Gerente Administrativo. Su fallecimiento aconteció antes del dictado del Fallo N° 16.870 (18/10/2017) y de la apertura formal de la pieza separada N° 424-PS-2017 (24/10/2017).

• Los actores no han cuestionado la validez constitucional del artículo 23 de la Ley Nº 1.003 –actual artículo 21 de la Ley Nº 9.292– ni su contenido normativo, cuestionan la aplicación de la norma en razón del tiempo, es decir, antes de que existiera declaratoria de herederos.

• Ante la constatación de erogaciones sin justificar, con fundamento a la norma y por el interés público, el Tribunal de Cuentas dirigió su obrar tanto a evitar la extinción de la legitimación pasiva con la muerte del funcionario como así también posibilitar el derecho de defensa de los herederos.

• Conforme al derecho sucesorio vigente, el fallecimiento de una persona produce automáticamente la apertura de su sucesión, y la transmisión de su herencia a las personas llamadas a sucederle por ley. En este sentido, el Código Civil y Comercial de la Nación reconoce expresamente el instituto de la investidura de la calidad de heredero (arts. 2337 y 2338), que opera ipso iure, desde el momento mismo del fallecimiento del causante, aún cuando los herederos ignoren la apertura del proceso o no hayan ejercido todavía derechos en su carácter.

• Los herederos adquieren, desde el momento del deceso del causante, no sólo la titularidad de sus bienes, sino también la responsabilidad patrimonial por las obligaciones transmisibles.

• El trámite garantizó uno de los principios básicos del proceso y procedimiento administrativo: el derecho de defensa de los herederos, ya que un eventual cargo contra el patrimonio heredado se proyectaba directamente sobre los derechos patrimoniales de aquellos. Por ello, el trámite llevado adelante por el Tribunal de Cuentas al notificar a los herederos y permitirles ejercer su derecho de defensa, no merece reproche.

• La iniciación del juicio sucesorio por M.S. fue un acto de aceptación de herencia únicamente respecto de él, sin implicar aceptación por parte de los demás herederos, como lo sostuvo erróneamente la Secretaría Relatora.

• La sucesión procesal operó conforme al art. 36 de la Ley 1003, permitiendo que los herederos asuman la posición del causante sin necesidad de declaratoria previa, siendo suficiente su notificación como “herederos del litigante fallecido”.

• No era necesario esperar que existiera declaratoria de herederos, a los efectos de que operara la sucesión procesal, ya que todos los herederos fueron notificados y comparecieron. Aunque se objetó la acreditación hereditaria en una etapa posterior, el Tribunal de Cuentas rechazó esos planteos.

Heredero menor de edad. Vicios del procedimiento a su respecto. Nulidad del Fallo.

• Entiende que hubo una grave irregularidad que afecta directamente la validez del procedimiento respecto del tercero de los herederos, menor de edad, consistente en la omisión de intervención del Asesor de Menores e Incapaces a los fines de su defensa.

• Analiza el caso según un bloque normativo compuesto por el Código Civil y Comercial de la Nación (art. 26 y 103), Ley 26.061, Ley 24.946, Ley Provincial 8.928, los instrumentos internacionales con jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 CN) y la Convención sobre los Derechos del Niño (arts. 3 y 12). Además, se menciona el estándar de las 100 Reglas de Brasilia, adoptadas por el Tribunal mediante Acordada N° 24.023. La jurisprudencia citada —“A.F.”, CSJN, 13/03/2007, y Opinión Consultiva OC-17/02 de la Corte IDH— refuerza el carácter sustantivo y vinculante del interés superior del niño.

• La Ley Orgánica del Ministerio Público Ley N° 24.946, en concordancia con lo anterior, impone a los Defensores Públicos de Menores e Incapaces la obligación de intervenir en todo asunto judicial o extrajudicial ante la afectación de derechos personales o patrimoniales de niños y adolescentes, incluso de manera autónoma o supletoria respecto de sus representantes legales.

• La Ley Provincial N° 8.928 se inscribe en este mismo marco de protección reforzada al establecer como funciones del Ministerio Público de la Defensa y Pupilar la intervención efectiva y diferenciada en todos los procesos donde se encuentren involucradas personas menores de edad, especialmente en aquellos asuntos que versen sobre su persona o bienes (arts. 12, 13 y 16).

• Concluye que no se adoptaron medidas idóneas para proteger los derechos del menor durante las actuaciones. La omisión de intervención del Asesor de Menores constituye un vicio sustancial que afecta el derecho de defensa y el debido proceso (arts. 17 y 18 CN, y arts. 100/103 CCyCN).

• Entiende que el errático obrar de la Administración demandada colocó al entonces menor en un estado de indefensión que no puede convalidarse.

• Rechaza el argumento de que no correspondía la intervención por tratarse de un procedimiento administrativo, dado que la normativa vigente impone esa intervención también en sede administrativa.

• Declara la nulidad del Fallo N° 17.037 en lo que respecta al menor, por cuanto la falta de intervención del Asesor de Menores afecta la validez del procedimiento. Dicha nulidad se fundamenta en los arts. 52 inc. b, 60, 63 y ccs. de la Ley N° 3.909, arts. 39, 72 y siguientes de la Ley N° 9.003, y el bloque normativo nacional e internacional que consagra el interés superior del niño como principio rector y vinculante.

Respecto al vicio en la voluntad de los actos realizados por el funcionario

• Según alegaron los actores, el Gerente se hallaba afectado por una grave enfermedad y su voluntad habría estado viciada, por lo que su consentimiento carecería de validez conforme lo dispuesto por los artículos 259, 260 y 261 del Código Civil y Comercial de la Nación (CCyCN), así como los artículos 382 y 383 del mismo cuerpo normativo, que regulan la prueba y los presupuestos de invalidez de los actos jurídicos.

• Sin embargo, no se acreditó que el funcionario no estuviera en pleno uso de sus facultades mentales al conformar las facturas ni al requerir al Directorio el reconocimiento por legítimo abono. Por lo tanto, se impone aplicar la presunción legal contenida en el artículo 31 del CCyCN, en consecuencia, tener acreditado que gozaba de plena capacidad y se encontraba en un completo estado de razón al momento de imprimir su firma en las actuaciones cuestionada. La carga de la prueba de la ausencia de voluntad debe ser probada por quien la alegue dado que tal hecho es contrario a la presunción legal.

• Para calificar la capacidad atendió solo al tiempo en que el Gerente intervino en las actuaciones administrativas.

• Las constancias médicas aportadas al expediente indican que el Gerente fue diagnosticado con carcinoma terminal con antecedentes desde el 18 de Marzo de 2015. La historia clínica de OSEP refleja que el presentó episodios de desorientación, debilidad y deshidratación, con alternancia entre lucidez y confusión. Es decir, los síntomas más graves de deterioro cognitivo se manifestaron con posterioridad a su participación administrativa.

• Sostiene que tanto de las historias clínicas como las testimoniales surge que el funcionario se encontraba lúcido, y que, si bien tenía intervalos de desorientación, dicha circunstancia resulta posterior a su intervención en las actuaciones administrativas.

Respecto al Fallo Nº 17.037. Su ilegitimidad.

• Considera que no se encuentra objetada la existencia de pagos a la prestataria del servicio de limpieza en concepto de legítimo abono. Tampoco existe divergencia alguna entre las partes en cuanto a que el cargo en cuestión comprende el pago horas hombres no justificada su efectiva prestación, como el abono de horas máquina facturadas en forma discriminada de las horas hombres.

• Analiza si existió o no daño para la hacienda pública, ya que ello es lo que indicará la procedencia o no de la aplicación del cargo cuestionado. En caso de que solo se trate de irregularidades, debería aplicarse una sanción en forma de multa a los responsables.

• El Tribunal de Cuentas consideró que la responsabilidad del Gerente Administrativo del IPJC derivaba del Manual de Funciones (Resolución Directorio N° 265/07), ya que aprobó el servicio de limpieza y mantenimiento firmando las facturas correspondientes. En particular, se le atribuyó la aprobación de pagos de facturas con discrepancias en las horas trabajadas y el uso de maquinaria, que no debieron facturarse, ya que este costo estaba incluido en las horas hombre. Además, solicitó al Directorio el reconocimiento de los gastos, conforme a sus funciones de supervisión.

• Siguiendo la línea de análisis propuesta, lo abonado a la empresa prestadora tendría su causa en la efectiva prestación del servicio y la disquisición de su abono en función de las horas máquina u horas hombre insumidas en todo caso se inculcaría al modo de formular su valuación y no necesariamente habría implicado un daño al erario público habilitante de la imposición del cargo cuestionado.

• Respecto a la responsabilidad personal atribuida al Gerente Administrativo, sostiene que el servicio de limpieza se abonó bajo la modalidad de reconocimiento del gasto (art. 151 Ley 8.706), no existió un marco de contratación que hubiese estado vigente en donde se hubiesen especificado determinadas condiciones en relación a la prestación del servicio que debieran cumplirse y exigirse.

• Asimismo, sostiene que, durante el período en cuestión, el servicio efectivamente se prestó.

• Sostiene que, en esos meses, no era posible contrastar el servicio facturado con un pliego de condiciones ni una orden de compra. En ese período no había ninguna contratación ni licitación vigente que estableciera pautas y condiciones para la prestación del servicio. Por lo tanto, la única exigencia era la efectiva prestación del servicio, circunstancia que no fue cuestionada en la causa.

• De las constancias de la causa y los fundamentos del fallo impugnado, se observa una incongruencia respecto a los criterios normativos de aplicación, ya que no se acreditó el daño a la hacienda pública por el pago efectuado a la empresa de limpieza entre diciembre de 2014 y febrero de 2015.

• Al comparar los importes abonados en ese período con los pagados en la licitación pública posterior, surge que lo abonado durante el período en cuestión fue equivalente o incluso inferior a lo pagado bajo la nueva modalidad de licitación.

• Concluye que el cargo impuesto no se ajusta a los hechos probados, y que el acto administrativo impugnado está gravemente viciado según los artículos 52 inc. b), 63 inc. c) en función del artículo 39 de la Ley 3.909 y Ley 9.003.

• Por lo tanto, no corresponde la aplicación de cargos a los actores, correspondiendo por ende declarar su nulidad en la parte pertinente.

Solución del caso: 

• Hacer lugar a la demanda entablada por y en consecuencia anular el artículo 1 del Fallo N° 17.037 a su respecto, en cuanto aplicó un cargo solidario a los actores.

• Impone costas a la parte demandada.