La SCJM resolvió que la mera defensa de la legalidad por sí misma y el hecho de ser habitante de la Provincia, así como un conjetural e hipotético perjuicio económico, no habilitan a intentar una acción de inconstitucionalidad contra un Decreto del Poder Ejecutivo. Asimismo se entendió que el Poder Ejecutivo Provincial, en su calidad de administrador general (art. 128 inc. 1 Const. Prov.), tiene facultades legales y constitucionales suficientes para la determinación de la política hidrocarburífera de la Provincia.
Carátula:
N° de expediente:
13-06734520-1
Tribunal:
SCJM Sala I
Preopinante:
Dra. Day
Fecha:
29/10/2024
Antecedentes:
Los Sres. Jesús Rodríguez e Ignacio Zavaleta deducen acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Nº 1117/21 emitido por el Gobierno de la Provincia (B.O. 12/08/2021), solicitando se declare inexistente y/o nulo e inconstitucional por violar el art. 99 inc. 4° de la Constitución de Mendoza. Además, impetran la inconstitucionalidad de los arts. 27 ter, 35, 38 bis, 39 y 59 todos de la Ley de Hidrocarburos N° 17.319.
Contesta traslado el Gobierno de la Provincia de Mendoza, plantea la improponibilidad de la demanda y -en subsidio- contesta solicitando el rechazo de la acción.
Contesta la Subdirectora de Asuntos Judiciales de Fiscalía de Estado invocando la improponibilidad de la demanda y requiriendo el rechazo de la acción.
El 13/09/2022, la SCJM resuelve desestimar el pedido de declaración de improponibilidad formulado por la demandada directa y por Fiscalía de Estado en relación al Decreto Nº 1117/21 (art. 1) y declarar improponible la acción de inconstitucionalidad deducida por la actora contra los arts. 27 ter, 35, 38 bis y 59 de la Ley N° 17.319.
Posición de la parte actora:
La actora cuestiona la constitucionalidad del Decreto N°1117, cuyo art. 1 ratificó la Carta de Intención y el Acuerdo Complementario celebrados el 26/07/2021 entre la Provincia de Mendoza, el Ministerio de Economía y Energía e YPF S.A.
En cuanto al interés legítimo señalan que son habitantes de la Provincia y que tienen el debido interés que ordena el art. 48 de la Const. Mza. y el art. 2 inc I a del CPCCTM. Agregan que aquél también estriba en la defensa de los intereses difusos y colectivos que ordena el art. 41 de la CN; asimismo, sostienen que el principio de legalidad les otorga legitimación, ya que se agravian de que el Poder Legislativo no tuvo la necesaria y constitucional participación en la formación y sanción de una ley provincial para la ratificación del Decreto Nº 1171/21.
En relación a los hechos, describe que a través de la Carta Intención y el Acuerdo Complementario ratificados en el Decreto Nº 1117/21, el Poder Ejecutivo se arroga potestades que no le corresponden en cuanto aplica el art. 27 ter de la Ley 17.319.
Transcriben la Cláusula Primera del Acta de Intención, la cual impugnan en todas sus partes por ser nula e inconstitucional al otorgar una reducción de regalías. Advierten que la nulidad del Acta Intención estriba en que son expresiones de anhelos suscriptas por el Poder Ejecutivo sin sanciones para el supuesto de incumplimiento de las obligaciones a ejecutarse por YPF.
Atacan el punto referido a la prórroga por 10 años del plazo de las concesiones, por considerar que es inconstitucional y nula, siendo tan grave que la Carta Intención señala que YPF la ha solicitado y se encuentra bajo análisis de los equipos técnicos de la Provincia y de YPF, delegándose a meros equipos técnicos atribuciones que no les corresponden.
Cuestionan los arts. 35, 58 bis y 59 de la Ley 17.319 (modificada por Ley 27.007) por inconstitucionales, ya que YPF ha solicitado a la Provincia la eximición del pago del bono de prórroga y además se delega en organismos técnicos provinciales y nacionales, cuando debió realizarse todo el procedimiento legal de ratificación por el Poder Legislativo de la Provincia (art. 128 inc. 4 Const. Mza.).
Explican que la provincia se apoya en normas como las de los arts. 35 (modificado por el art. 9 de la Ley 27.007), 58 bis (modificado por el art. 15 de la Ley 27.007) y 59 de la Ley 17.319 (sustituido por el art. 16 de Ley 27.007) cuando una norma superior como la Constitución Nacional ha otorgado a las Provincias el dominio sobre sus recursos naturales y es posterior a la “ley”.
Refieren que el perjuicio del Decreto Nº 1117/21 es grave, cierto, concreto y actual.
Señalan que se ha violado el art. 124 CN en cuanto otorga a las provincias los recursos naturales, basándose en una norma como el Decreto-Ley 17.319 que concede al poder ejecutivo provincial, facultades que han sido derogadas expresamente por el art. 124 CN.
Refieren que también se ha vulnerado los arts. 1° y 99 inc. 4) de la Const. Prov. en cuanto otorga a la Legislatura la facultad de disponer de sus bienes públicos en general: que además el decreto es inexistente por ser incompetente en razón de la materia conforme al art. 56 inc. A) de la Ley 9003 y que debió no ser cumplido pues carece de ejecutividad; que más aún, debió interponerse la acción de lesividad ya que el Ejecutivo carece de atribuciones para efectuar la ratificación que debió ser realizada por ley provincial.
Especifican que la litis se ha trabado por cuanto el Decreto Nº 1117/21 del Poder Ejecutivo procedió a condonar deuda a YPF; y a consentir la reducción del canon de regalías petrolíferas a dicha sociedad del Estado, a la vez que se deteriora el medio ambiente tutelado por el art. 41 C.N.
Sostienen que el interés jurídico de su parte estriba en el aumento de los impuestos y tributos que deberán abonar en los períodos de ejecución del mencionado Decreto, consecuencia de la reducción de las regalías. Destacan que si se reducen las alícuotas de las regalías en un 50% como en el caso, se rompe con el principio fundamental del equilibrio presupuestario. Entienden que de esa forma prueban el perjuicio cierto, concreto, directo, inmediato y real que se produce en sus patrimonios ya que al disminuirse las alícuotas de las regalías en un 50%, inexorablemente el Gobierno Provincial tendrá que buscar otro impuesto alternativo para evitar el mencionado desequilibrio.
Sostienen la inconstitucionalidad de los art. 1 a 6 de la Ley Nº 7526; asimismo, sostienen las inconstitucionalidad de las disposiciones de la Ley Nacional 17.319 cuya aplicación supletoria prevé el art. 2 de la Ley 7526.
Añaden que, además, la Provincia se encuentra en emergencia hídrica por lo que utilizar el agua para extracción mediante presión en la roca, además del natural perjuicio al medio ambiente, detrae los usos del agua que prioritariamente señala la Ley de Aguas.
Posición de la Provincia demandada:
Anticipa que la acción intentada resulta manifiestamente improponible, dada la evidente improcedencia de la vía intentada (acción de inconstitucionalidad prevista exclusivamente para el cuestionamiento de normas generales); falta absoluta de agravio personal, directo y personal.
Considera que la actora omite las facultades que la Ley Provincial Nº 7526 concede expresamente al Poder Ejecutivo Provincial, así como la Ley Nacional N° 26.197, posterior a la reforma del art. 124 de la CN.
Respecto de la demanda, afirma que la misma padece una generalidad y abstracción absoluta, fundando su pretensión en cuestiones meramente hipotéticas, futuras, inciertas y conjeturales, con lo que se pretende la invalidez constitucional de un Decreto del Poder Ejecutivo provincial emitido en el marco de facultades constitucional y legalmente asignadas.
ostiene que el Poder Ejecutivo no se arroga facultad alguna por el Decreto y/o Carta de Intención y Acta Complementaria, sino que actúa en el marco de expresas habilitaciones legales producidas por leyes provinciales y nacionales que rigen la materia, según surge del Decreto N° 1117/21 y del dictamen de la Dirección de Asuntos Administrativos de F.E. N° 0654/21.
Añade que no se ha producido ningún efecto derivado de los convenios y el decreto, ya que todo ello está sujeto a procedimientos administrativos posteriores que eventualmente los materialicen; que en el caso de los respectivos desistimientos, responden no a condonaciones sino a compensaciones, debiendo tramitarse por el procedimiento adecuado, ya que el compromiso es de gestión y no se han concretado aún, por lo que existen diversas opciones legales para su resolución, tales como el art. 112 de la Ley N° 9003; la Ley N.º 9234, etc.
Sostiene la falta de demostración de la personal, necesaria, directa, inmediata y concreta violación efectiva de garantías constitucionales reconocidas o declaradas, en perjuicio de los actores (art. 48 Const. Mza.), y la errada elección de la vía.
Señala que la parte actora se limita a invocar su calidad de habitante de la provincia, tratando de acreditar su “legitimación activa” o “interés legítimo”, manifestando que actuaría en defensa de un interés difuso o colectivo, aunque no precisa cuál sería, y en defensa del principio de legalidad y en protección de las atribuciones constitucionales de la Honorable Legislatura, todo ello genéricamente invocado.
Precisa que se pretende una peligrosa y abusiva intromisión de la Corte en un mero examen de la oportunidad, mérito y conveniencia de decisiones legislativas o administrativas.
Manifiesta la carencia de interés jurídico de los actores, toda vez que la única razón para deducir la acción radica en la hipótesis de un posible aumento de impuestos en caso de reducirse la regalía, lo que no solo es inverosímil e hipotético en extremo, sino que no guarda relación de causa-consecuencia alguna.
Plantea también la inidoneidad de la vía intentada. Advierte que el Decreto N° 1117/21 es un acto administrativo de alcance incuestionablemente individual, y carece de contenido normativo o alcance general alguno que la tornen impugnable mediante la vía intentada.
En subsidio contesta demanda y afirma que el Poder Ejecutivo actuó en el marco de las facultades legalmente atribuidas al efecto, no sólo por el ordenamiento nacional (arts. 1, 27 ter, 35, 58 bis, 59 y 62 de la Ley N° 17.319, arts. 1 a 6 de la Ley N° 26.197, y Ley N° 27.007 modificatoria de los arts. 27 ter y 58 bis de la Ley N° 17.319) sino también por el orden jurídico provincial (arts. 1, 12 y 24 de la Ley N.º 7526).
Posición de la Corte:
Interés jurídico. Existencia de caso:
El Tribunal ya se ha referido a la necesidad de que el particular que promueve una acción de inconstitucionalidad invoque y acredite su interés legítimo jurídicamente protegido y actual, ello en virtud del juego de los artículos 41 y 227 del CPCCTM (anterior art. 223 CPC). Así se ha dicho que: “El particular no puede alegar la inconstitucionalidad de la norma legal, por el solo interés del orden constitucional, sino en la medida en que la norma afecta su derecho o interés legítimo. En otras palabras, la acción de inconstitucionalidad debe motivarse en un interés jurídico concreto y no en cuestiones generales o abstractas o meramente derivables de potencialidades interpretativas…” (LS 255-326; 391-42).
El art. 227 del CPCCTM exige para el caso de particulares, la existencia de lesión actual o interés legítimo. El particular puede intentar la acción aun cuando no se hubiera producido una lesión efectiva, no se impone la necesidad de una lesión actual ni el interés en reparar un perjuicio, sino que permite ejercer la acción de inconstitucionalidad, aún sin lesión actual, cuando existe interés en evitar una lesión.
La subsistencia del requisito del interés de la acción puede y debe ser comprobada aún de oficio por el Tribunal (L.S. 181-437) y este control no puede ser suplido por la conformidad de las partes ni por el consentimiento de la sentencia que decidiera afirmativa el punto referente a su subsistencia pues se trata de un requisito sin el cual la Corte carece de jurisdicción (LS 284-164).
De las constancias de la causa, surge que la inconstitucionalidad denunciada no persigue la reparación de un perjuicio ya producido, dado que no denuncian una lesión a sus derechos producida efectivamente, sino la defensa de intereses que consideran legítimamente protegidos, los que pueden resumirse en la defensa de la legalidad, de intereses difusos y de que no aumenten los tributos como consecuencia de la reducción de las alícuotas de regalías. Por lo tanto, corresponde analizar si aquéllos poseen la virtualidad de habilitar la acción que se intenta, es decir si se encuentra configurado el segundo supuesto que prevé el art. 227.
Cita los fallos “Rizzo” (16/04/2024) y “Provincia de San Luis c/ Estado Nacional” (23/08/2022) de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
La SCJM se ha expedido en diversos pronunciamientos en los que no se hizo lugar a la acción de inconstitucionalidad planteada, con fundamento en que no se había demostrado en el caso concreto un interés jurídico actual (causas “Colegio de Martilleros” del 06/02/2009; “Garbagnati”, del 11/06/2019; “Sánchez”, del 02/09/2019; “Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia” del 14/08/2024).
Se vislumbra que la demanda no puede prosperar. Se evidencia que los intereses que invocan los actores exhiben una generalidad, abstracción y dispersión que impiden tener por acreditados los requisitos exigidos por los arts. 227 y 41 CPCCTM.
La defensa de la legalidad por sí misma, por el sólo interés del orden constitucional, o la mera mención de una posible afectación del medio ambiente no poseen la capacidad para instar el ejercicio de la jurisdicción a fin de que el Tribunal se expida sobre la inconstitucionalidad planteada.
La parte actora sostiene que, en caso de concretarse la hipótesis que prevé el Acta de Intención, se producirá como consecuencia ineludible el aumento de impuestos, sin efectuar mayores consideraciones al respecto. Por el contrario, se limita a realizar un desarrollo teórico sobre lo que implica el gasto público y el equilibrio financiero, sin acompañar elemento alguno que acredite siquiera una relación inmediata y directa entre aquéllos extremos.
Los reclamantes agregan que su interés también estriba en la defensa de los intereses difusos y colectivos que ordena el art. 41 CN, sin enumerar - ni mucho menos probar- en qué consisten aquellos y cómo se ven amenazados en el caso concreto.
No debemos confundir la legitimación activa que pueden poseer los accionantes como habitantes de la Provincia, con aquellos recaudos exigidos por el art. 227 CPCCTM relativos a la lesión actual o interés legítimo que deben demostrar en el caso concreto, necesarios para habilitar la instancia.
La ampliación de la legitimación derivada de la reforma constitucional del año 1994 no ha modificado la necesidad de que los tribunales de justicia comprueben la existencia de un “caso”, pues no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad de una disposición (Fallos: 332:111, considerando 9°; 346:1257, entre otros).
Si bien el “caso” y la legitimación se presentan como conceptos que dimanan del análisis de la sustancia del conflicto, y en tal sentido, se encuentran fuertemente vinculados, su significación técnico jurídica es disímil.
El caso, es la llave que permite a los jueces conocer determinados conflictos. De allí que la verificación que hará el magistrado a la hora de decidir si conoce o no en una cuestión abrevará de la existencia de una controversia actual susceptible de ser resuelta por la jurisdicción.
En cambio, al referirnos a la legitimación el examen remitirá a la constatación de que el “caso” y la pretensión que sobre el mismo se formula, sea propuesta de acuerdo al interés alegado, por la persona que las normas habilitan a hacerlo y si la misma se dirige contra el sujeto habilitado a satisfacer la pretensión.
Se concluye que no se encuentran reunidos los requisitos establecidos legalmente para la intervención del Tribunal, dado que no se encuentra acreditado en debida forma la existencia de un interés jurídico actual, de conformidad a lo exigido por los arts. 41 y 227 del CPCCTM.
Constitucionalidad del Decreto Nº 1117/21. Competencias y atribuciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo:
A fin de brindar una respuesta integral a los planteos de la parte actora, la Suprema Corte ingresó en el tratamiento del postulado principal en el que entienden reside la inconstitucionalidad de la norma cuestionada, esto es, que el Poder Ejecutivo se arrogó facultades propias del Poder Legislativo al emitir el Decreto cuestionado.
La ley Nº 7526 (B.O. 10.05.2006) en su art. 1° dispone que los yacimientos de hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos, como así también toda otra fuente natural de energía sólida, líquida o gaseosa, situada en subsuelo y suelo, pertenecen al patrimonio exclusivo, inalienable e imprescriptible del Estado Provincial. Prevé específicamente que al Poder Ejecutivo le compete la promoción, desarrollo y ejecución en el territorio provincial de planes destinados a incrementar racionalmente la producción de esos recursos con el objeto de contribuir al autoabastecimiento interno, asegurar un adecuado margen de reservas, la obtención de saldos exportables y la industrialización de los recursos en su lugar de origen, todo en beneficio de las generaciones actuales y futuras.
Asimismo, el art. 2° establece la aplicación supletoria la Ley Nº 17.319, sus concordantes, supletorias, sus decretos y demás normas reglamentarias.
Por el art. 3° se faculta al Poder Ejecutivo a otorgar permisos de exploración y concesiones temporales de explotación y transporte de hidrocarburos.
En el apartado relativo a “Tributos, Derechos, Canon y Regalías”, se establece que el concesionario de la explotación pagará mensualmente al Estado Provincial, un porcentaje en concepto de regalías, el cual el Poder Ejecutivo podrá reducir teniendo en cuenta la productividad, condiciones y ubicación de los pozos.
En el acápite relativo a la “Autoridad de Aplicación”, el art. 29 (texto según Ley N.º 7911) dispone que el Poder Ejecutivo, fijará la Política Hidrocarburífera de la Provincia, y la ejecutará a través del Ministerio que corresponda, como Autoridad de Aplicación, a los efectos del otorgamiento de los permisos de exploración y concesiones de explotación, almacenaje y transporte, prórrogas de plazos y autorización de cesiones.
De la normativa detallada se observa que la Legislatura Provincial, en uso de la atribución que le es propia, y en consonancia con lo normado por el art. 1° de la Constitución Provincial, ratificó el dominio provincial, inalienable e imprescritible de los Recursos Naturales que se encuentren en su territorio y atribuyó al Poder Ejecutivo en su calidad de administrador general (art. 128 inc. 1 Const. Prov.) la determinación de la política hidrocarburífera de la Provincia, dotándolo expresamente de las facultades para llevarla a cabo.
En dicho marco, se deduce que el Gobierno de la Provincia no se arrogó funciones propias de otro Poder del Estado sino que, en cumplimiento de las atribuciones legalmente conferidas, el Gobernador de la Provincia junto con el Ministro de Energía y Economía celebraron con YPF el Acta de Intención y Acuerdo Complementario, en los que se establecieron de manera detallada los compromisos que asumía cada parte en relación a diversos proyectos relativos a la actividad hidrocarburífera, convenio que fue ratificado mediante el Decreto Nº 1117.
Si bien la parte actora plantea la inconstitucionalidad de los arts. 1 a 6 de la Ley Nº 7526, las carencias exhibidas por los agravios invocados a este respecto, impiden ingresar en su tratamiento.
Las escuetas alusiones que realizan los quejosos sobre los artículos citados se erigen como postulados carentes del debido contenido, lo que da cuenta que la inconstitucionalidad alegada en relación los mismos, no resulta desarrollada, fundamentada ni acreditada.
Los artículos atacados no conmueven la facultad legal otorgada al Poder Ejecutivo de prorrogar las concesiones de explotación previstas en el art. 12 de la ley, ni la posibilidad de reducir la alícuota de regalías prevista en el art. 22 de la misma, teniendo en cuenta los parámetros allí indicados.
Tampoco encuentra sustento el argumento de los actores relativo a que la Ley Nº 7526 fue derogada por la Ley Nº 7722. Ello desde que ambas normas poseen ámbito de aplicación distintos y si bien la Ley Nº 7722 puede tener un punto de contacto con la actividad hidrocarburífera, en cuanto regula el uso de sustancias químicas en proceso de extracción de minerales, no hace mención alguna ni contiene disposiciones específicas relacionadas al régimen de los hidrocarburos, esfera de regulación de la Ley Nº 7526.
Solución del caso:
Rechazar la acción de inconstitucionalidad deducida contra el Decreto N°1117/21.
Imponer las costas a la parte actora vencida.
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